Azioni comunitarie in materia di prevenzione e repressione della falsificazione dell’Euro - GNOSIS

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Per Aspera Ad Veritatem n.13

Azioni comunitarie in materia di prevenzione e repressione della falsificazione dell'Euro

Alessandro BUTTICE'

Dal primo luglio 2002, al più tardi, dovremo tutti dimenticarci la vecchia lira (1) . La nostra attuale moneta andrà in soffitta, o meglio, negli album dei numismatici (2) .
Nei primi sei mesi del 2002 le vecchie lire potranno essere convertite nella nuova moneta unica, l'euro, presso tutti gli sportelli bancari d'Europa. E dopo il 30 giugno del 2002 chi si troverà ad avere ancora delle lire in tasca potrà cambiarle in euro, per circa dieci anni, solamente presso la Banca d'Italia, mentre le lire ritirate dalla circolazione verranno infine distrutte.
Insomma, ce ne è abbastanza per comprendere che l'euro rappresenterà una rivoluzione, e non solo nel processo di costruzione dell'integrazione europea, ma anche nella vita quotidiana di tutti i cittadini europei (3) .
Tuttavia i vantaggi dell'introduzione della moneta unica saranno molteplici, perché l'economia europea, che si fonda già su un mercato unico, con una moneta unica funzionerà molto meglio. Basti pensare che oltre il 70 per cento degli scambi commerciali dell'Unione europea avviene oggi tra gli Stati membri dell'Unione e questa percentuale sarà destinata ad aumentare ulteriormente con l'introduzione dell'euro, moneta unica e stabile, il cui mercato, per dimensioni, potrà essere paragonabile a quello del dollaro statunitense. Sarebbe illusorio pensare che l'euro possa risolvere tutti i nostri problemi economici, ma una moneta stabile contribuirà a creare un'economia più forte, in grado di crescere ad un ritmo più sostenuto. E da tale più rapida crescita potranno attendersi quindi maggiori opportunità di lavoro per un maggior numero di persone, e per far sì che i singoli individui e le famiglie raggiungano livelli di vita sempre più elevati.
L'euro, pertanto, non interesserà - come è stato fino ad ora - solo la ristretta cerchia degli economisti o dei guru della finanza internazionale, ma riguarderà la vita di tutti. E quando diciamo tutti, dobbiamo necessariamente comprendere anche i malintenzionati e, di conseguenza, gli appartenenti alle Forze dell'ordine ed ai Servizi di intelligence che devono difendere da costoro la nostra società.
Pur ricordando che nel corso della fase di transizione, in particolare durante il periodo di doppia circolazione (dell'euro e delle monete nazionali), potranno manifestarsi altri tipi di reati, in particolare il riciclaggio di somme consistenti denominate in moneta nazionale, scopo di questo articolo è quello di attirare l'attenzione dei lettori sui rischi che bisognerà cercare di prevenire e sull'inevitabile azione di contrasto che dovrà essere posta in essere a difesa della moneta unica dalla sua falsificazione, ricordando, seppur sinteticamente, le più recenti riflessioni in proposito dei Servizi Antifrode della Commissione Europea.

2. L'euro e i falsari

L'euro, per le dimensioni e la forza economica dell'Unione Europea, è destinato a diventare una valuta di fatturazione internazionale, analogamente al dollaro, ed un riequilibrio a favore dell'euro anche come valuta internazionale è più che probabile.
Se il ruolo dell'euro verrà confermato, infatti, una parte sempre più cospicua delle riserve (siano esse tesoriere d'impresa o riserve ufficiali delle banche centrali di Paesi terzi) sarà progressivamente detenuta in euro. Una tale evoluzione non sfuggirà all'attenzione dei falsari internazionali, perché la falsificazione del denaro è uno dei più antichi reati della storia (4) e, con l'aiuto delle moderne tecnologie a disposizione del grande pubblico, sembra tutt'altro che destinato a scomparire.
Basti pensare che durante la Rivoluzione Americana gli inglesi falsificarono la moneta americana su così vasta scala che presto la valuta continentale non ebbe più alcun valore. "Non vale un Continentale" divenne un modo di dire comune, che ancora oggi si può udire negli Stati Uniti. Fu addirittura calcolato che, durante la Guerra Civile Americana, un terzo dei dollari in circolazione erano falsi (5) .
Forti di tali nefaste esperienze legate alla valuta sino ad oggi più utilizzata nel mondo, le istituzioni comunitarie hanno previsto l'adozione di particolari misure ed accorgimenti tecnici, nella stampa dei biglietti e nel conio delle monete, per renderne il più difficile possibile la contraffazione.
Ma questi, da soli, non basteranno a scoraggiare le organizzazioni criminali internazionali che agiscono nel campo della contraffazione. E' per questo motivo che, ancor prima dell'uscita della moneta unica, la Commissione Europea ed altri organismi internazionali di polizia (tipo Europol ed Interpol), stanno riflettendo, con i Servizi specializzati di polizia dei diversi Stati membri, sulle migliori misure preventive e repressive in materia di falso monetario.
Per la messa in opera di tali strumenti necessari alla protezione non solo dei biglietti, ma anche delle monete (considerati l'ampiezza del mercato e la minore attenzione della gente ai pezzi di minor valore) l'Unione Europea ha ritenuto indispensabile riunire e coordinare la riflessione degli esperti nella materia, nel modo più ampio possibile. L'organizzazione di questi scambi reciproci di opinioni ed esperienze è stata indispensabile per integrare le esperienze delle singole strutture investigative ed il parere degli esperti nel processo di iniziative che la Commissione Europea sembra avere l'intenzione di prendere.
I lavori di riflessione che, nell'assoluta riservatezza che la materia impone, i Servizi Antifrode della Commissione Europea stanno compiendo, si concentrano non solo sugli aspetti della protezione amministrativa e penale della moneta unica, ma anche sulla realizzazione di un sistema di scambio di informazioni e di cooperazione tra le autorità nazionali competenti.
E' facilmente ipotizzabile che tale esercizio possa inserirsi nella prospettiva della protezione giuridica (6) degli interessi finanziari della Comunità e del cosiddetto Terzo Pilastro (cioè la cooperazione giudiziaria e di polizia) del Trattato sull'Unione europea.
Partendo dalla considerazione che l'introduzione in condizioni favorevoli della moneta unica europea, l'euro, rientra in un processo irreversibile che rende necessaria la realizzazione di un contesto di protezione contro la falsificazione della moneta che comprenda strategie di prevenzione, di formazione, di cooperazione e di repressione penale, la Commissione Europea, il 20 luglio 1998, ha presentato una apposita Comunicazione al Consiglio, al Parlamento Europeo ed alla Banca Centrale Europea sulla protezione dell'euro e la lotta alla contraffazione.
Va a questo proposito ricordato che, ai sensi del trattato CE (art. 105 A), solo la Banca Centrale Europea (BCE) (7) è abilitata ad autorizzare l'emissione delle banconote in euro, mentre gli Stati membri mantengono la responsabilità per l'emissione delle monete metalliche dietro autorizzazione della BCE. L'Istituto Monetario Europeo (8) ha assunto importanti iniziative allo scopo di garantire un livello elevato di protezione (9) tecnica delle banconote prevedendo elementi di sicurezza corrispondenti ai recenti progressi tecnici.
In seguito a contatti tra la Commissione e l'Istituto monetario europeo (10) , i Servizi della Commissione hanno avviato una approfondita riflessione con gli specialisti nazionali in materia di contraffazione dell'euro.
La valutazione dei mezzi di azione nel settore si ispira alla convinzione che la posta in gioco è rilevantissima. E' essenziale infatti che l'Unione economica e monetaria protegga la credibilità e l'autenticità della moneta a livello dell'Unione.
La predisposizione degli strumenti necessari alla tutela dell'UEM e dell'euro presuppone la valutazione della nuova situazione e la riflessione in comune con esperti in materia di contraffazione. E' per questo motivo che il Consiglio (11) ha accettato la proposta della Commissione, fatta alla Presidenza lussemburghese del Gruppo di lavoro del Consiglio incaricato della cooperazione nel settore della polizia, di riunire, con l'UCLAF (12) , l'insieme degli esperti in materia di falsificazione monetaria al fine di predisporre in proposito un rapporto che stabilisca precise tappe ed orientamenti.
Nella prospettiva della prossima sostituzione della moneta unica alle monete nazionali ed in considerazione dell'esistenza di differenti strutture di prevenzione e di lotta alla contraffazione negli Stati membri, occorrerà, da un lato, ovviare all'assenza di strutture di scambio di informazioni e di cooperazione tra i Servizi specializzati e l'insieme delle istituzioni interessate a livello della Comunità e dell'Unione e, dall'altro, colmare l'assenza di una definizione comune della contraffazione monetaria e trovare i mezzi per tenere il più possibile sotto controllo il fenomeno. Il programma d'azione relativo alla criminalità organizzata, adottato dal Consiglio il 28 aprile 1998, ha stabilito peraltro che la Commissione esaminerà la necessità di predisporre disposizioni comuni per combattere la criminalità organizzata che, in vista della moneta unica, si prepara già alla contraffazione e alla falsificazione delle banconote e delle monete metalliche (raccomandazione n. 26) (13) .
Il 7 luglio 1998 il Consiglio dei Governatori della Banca Centrale Europea ha adottato una serie di orientamenti diretti alla protezione delle banconote in euro. Una raccomandazione riguarda più particolarmente la lotta contro la contraffazione monetaria e chiede al Consiglio, agli Stati membri, a Europol e alla Commissione di adottare le misure necessarie per fronteggiare efficacemente il fenomeno.
Anche il Parlamento europeo, attraverso la propria Commissione per il controllo dei bilanci, ha chiesto alla Commissione Europea di sviluppare iniziative mirate a livello comunitario allo scopo di rafforzare la protezione dell'euro, riferendosi all'esperienza acquisita nel settore della tutela degli interessi finanziari delle Comunità (14) .
Per comprendere la grande importanza che gli organismi comunitari stanno giustamente dando alla materia, basti pensare che, dal 5 luglio 1895, negli Stati Uniti è il Secret Service, apposito ufficio del Dipartimento del Tesoro, che si occupa della lotta ai falsari di "verdoni" (15) . Per capire la delicatezza e la sensibilità di tale servizio, basti pensare che al Secret Service, cui attualmente, oltre alla caccia ai falsari, è affidato il delicato compito di garantire la sicurezza personale del Presidente americano e della sua famiglia, sono state affidate nel tempo indagini delicatissime, quali quelle sullo scandalo nel settore petrolifero di Teapot Dome, o quelle sul Ku-Klux-Klan, o ancora sulla corruzione e, durante la Guerra Ispano-Americana ed il Primo Conflitto mondiale, in materia di controspionaggio (16) .
Sul piano comunitario, invece, oltre alla neoistituita Europol (17) , con sede a L'Aja, che raggruppa i rappresentanti delle Forze di polizia di tutti gli Stati dell'Unione, va ricordato che dal 1988 è stata costituta l'UCLAF (18) , di cui faremo cenno nel prosieguo, che opera quale braccio investigativo della Commissione Europea per la tutela di tutti gli interessi finanziari dell'Unione Europea.

3. I rischi della contraffazione

Per una idonea protezione della moneta unica, i rischi che è necessario prevenire sono quelli derivanti dalle notevoli potenzialità di diffusione dell'euro, anche al di fuori della Comunità. L'euro, come abbiamo già ricordato, è destinata a diventare una moneta di scambio e di riserva su scala mondiale, da ciò discende la necessità di estendere una cooperazione di tipo specifico anche a Paesi terzi, partner della Comunità.
Le condizioni della protezione dell'euro dovranno quindi essere adeguate concretamente a questa nuova dimensione. L'esperienza dei Servizi specializzati insegna che i rischi di contraffazione sono sempre maggiori quando appaiono nuove banconote o pezzi metallici, e l'euro, quale moneta di riserva internazionale, presenterà un valore facilmente convertibile ed eserciterà un'attrazione per qualsiasi tipo di delinquenza, compresa la criminalità organizzata. Le potenzialità di smercio su un territorio più vasto, e che supera la giurisdizione nazionale, e le possibilità di intervento da parte delle Autorità di Polizia dei vari Stati membri limitate al solo territorio nazionale, non fanno che aumentare i rischi. Lo stesso vale per i progressi tecnici (fotocopie a colori, offset digitale), accessibili oltre che dalla criminalità organizzata internazionale anche dalla piccola delinquenza "artigianale", limitata ad uno Stato membro o a un piccolo gruppo di individui.
La protezione dell'euro non potrà prescindere da tutta una serie di fattori specifici come, ad esempio, il fatto che i cittadini europei non hanno familiarità con le nuove banconote e monete. Nonostante le campagne di sensibilizzazione, infatti, è chiaro che gli utilizzatori di banconote e di monete in euro, ma anche gli stessi Servizi investigativi nazionali, avranno bisogno di un periodo di adattamento per potere avere con le nuove banconote e monete in euro (19) la stessa dimestichezza che avevano con la precedente moneta nazionale. E' noto infatti che i falsari agiscono in funzione oltre che dei rischi anche delle possibilità di smercio della banconota o della moneta che hanno preso di mira. Talune monete nazionali, poi, sono raramente oggetto di falsificazioni, e da ciò in parte deriva l'inesperienza di parte del personale di controllo e la mancanza di strumenti per individuare i falsi. Esiste quindi il bisogno di personale formato (20) , nonché di strumenti di controllo e di individuazione, in particolare presso taluni istituti finanziari la cui attività lucrativa si basa in larga misura sulla raccolta, lo scambio, il trasporto o la messa in circolazione delle divise e, nei diversi luoghi di produzione, dei supporti "cartacei" o "metallici". Nonostante le condizioni uniformi di sicurezza tecnica previste dalla BCE (per le banconote) e dalle zecche o tesori nazionali (per le monete metalliche), gli Stati membri potranno ricorrere a tecniche di fabbricazione, a procedimenti di stampa e di conio diversi. Le monete in euro infatti disporranno di un lato comune e di un altro nazionale, il che non potrà che accrescere le difficoltà di riconoscimento da parte degli utilizzatori degli altri Stati membri nei quali queste monete potranno comunque circolare, soprattutto ove si consideri il prevedibile aumento delle operazioni di cambio nel periodo di doppia circolazione (21) .
I detentori di monete e banconote nazionali (compresa la grande delinquenza e la criminalità organizzata) dovranno procedere al cambio, in tempi brevi, delle loro divise nazionali in euro. La circolazione e l'utilizzo della nuova moneta non si limiterà ai soli partecipanti alla terza fase dell'UEM, ma sarà interessato l'insieme degli Stati membri dell'Unione, nonché, molto probabilmente, un gran numero di Paesi terzi (22) , in particolare i Paesi candidati all'adesione. La disparità dei sistemi giuridici e il mantenimento delle frontiere penali costituiscono a priori un ostacolo alla continuità dell'azione repressiva ed alla protezione omogenea della moneta.
Affinché questi fattori, che si manifesteranno in particolare al momento dell'introduzione delle banconote e delle monete in euro, possano essere neutralizzati, secondo quanto indicato nella Comunicazione della Commissione Europea, è necessario che l'Unione venga dotata degli strumenti e dei dispositivi necessari che le consentano di condurre una lotta coordinata, sia a livello preventivo che repressivo, contro la contraffazione.
La prospettiva della sostituzione della moneta unica alle monete nazionali, come l'esistenza di impostazioni e strutture diverse per la prevenzione e la lotta anticontraffazione negli Stati membri, devono indurre la Comunità ad adottare le misure necessarie allo scopo di assicurare un coordinamento ed una cooperazione efficienti.
E' importante, cioè, arrivare ad una situazione che consenta di assicurare una protezione equivalente della moneta europea su tutto il territorio dell'Unione.
Il Consiglio Europeo di Madrid, e successivamente il Trattato di Amsterdam, fanno della protezione equivalente (23) un obiettivo assegnato alle istituzioni e agli Stati membri per quanto riguarda il denaro dei contribuenti europei che passa attraverso il bilancio comunitario. Il cittadino europeo ha infatti il diritto di attendersi che le istituzioni comunitarie e gli Stati membri si basino sullo stesso principio per la protezione della moneta europea.
L'esigenza di sviluppare concetti comuni e obblighi reciproci comporta la necessità di un'interpretazione e di una soluzione comune delle controversie in caso di contrasti. La realizzazione di questo obiettivo passa attraverso la creazione di strumenti appropriati per la tutela degli interessi comunitari sottoposti a controllo giurisdizionale. Dato che si tratta di strumenti che rientrano nel trattato CE, appare acquisita la giurisdizione della Corte di Giustizia. Il dispositivo comunitario dovrà essere completato però da strumenti attinenti al titolo VI TUE (24) e quindi bisognerà ricorrere a strumenti convenzionali (quali Convenzioni e Protocolli) che consentano il controllo giurisdizionale della Corte di Giustizia.
La prevenzione della contraffazione dell'euro rappresenta quindi una priorità di primo piano, che richiede un intenso sforzo di coordinamento. Le strategie di prevenzione dovranno essere sufficientemente dissuasive per scoraggiare i potenziali falsari e rendere le operazioni di contraffazione difficili, rischiose e costose. La cooperazione dovrà poi essere sufficientemente efficace e la repressione omogenea in tutti gli Stati membri dell'Unione.
Tale politica globale di prevenzione e di lotta anticontraffazione richiederà però l'associazione dell'insieme degli Stati membri, delle istituzioni e degli organi dell'Unione Europea, nonché degli organismi internazionali competenti. Il quadro giuridico dovrà essere predisposto nel corso dell'anno 2000 al fine di consentire la realizzazione effettiva di strutture adeguate con un largo anticipo rispetto all'entrata in circolazione delle monete e delle banconote.
Le iniziative previste dalla Commissione si ispirano sostanzialmente all'impostazione adottata per la tutela degli interessi finanziari della Comunità. Esse comportano un aspetto "prevenzione" basato sugli scambi di informazioni e sulla cooperazione fra le autorità competenti. Ma tale dispositivo rende necessario un quadro giuridico comunitario, nonché un aspetto di protezione penale che potrà basarsi sugli strumenti del titolo VI del TUE. Questa impostazione prevede tutti i tipi di minaccia, che si tratti della criminalità organizzata o di altre forme di criminalità, altrettanto pericolose in materia di falsificazione della moneta.

4. Le Istituzioni e le organizzazioni comunitarie di fronte ai rischi della falsificazione della moneta unica

La Banca Centrale Europea, l'IME, ha già intrapreso da tempo degli importanti lavori allo scopo di garantire la sicurezza dal punto di vista tecnico delle banconote e delle monete, decidendo inoltre di creare una banca dati tecnica nel quadro di un centro di analisi della contraffazione delle banconote (CAC). Anche le monete, che restano di competenza degli Stati membri, potrebbero rientrare nella banca dati tecnica della BCE.
Questa banca dati tecnica, comprendente le informazioni sulle banconote false denominate in euro, sarà gestita sotto l'egida della BCE. Le informazioni tecniche che alimenteranno la banca proverranno dal CAC.
La BCE e il SEBC (25) saranno responsabili della politica monetaria, dell'emissione e della messa in circolazione delle banconote. Per questo motivo fin dal luglio 1996, l'IME ha auspicato che i suoi lavori vengano ripresi e completati da altri organismi comunitari. Le informazioni che comportano dati a carattere personale e operativo, dovranno essere oggetto di un trattamento differenziato, al di fuori della banca dati tecnica concepita dall'IME.
Europol - La Convenzione Europol, ormai ratificata da tutti gli Stati membri (26) , offre la possibilità di ampliare il mandato di Europol per quanto riguarda la criminalità organizzata internazionale, di cui all'articolo 2 della Convenzione (27) . Ciò potrebbe condurre Europol a fornire un contributo operativo alla lotta contro la contraffazione dell'euro. Tale decisione verrebbe presa dal Consiglio all'unanimità servendosi delle procedure previste al titolo VI TUE. Occorre a questo punto ricordare che il Comitato K4 del Consiglio, il 5 ottobre 1998, ha deciso di sottomettere al COREPER (28) alcune conclusioni finalizzate ad invitare Europol ad effettuare uno studio di fattibilità, che risponda agli obiettivi del sopracitato articolo 2 § 4, a proposito dell'estensione del suo mandato al falso monetario.
Nell'ambito del suo mandato, Europol è chiamato a gestire un sistema di informazioni che sarà alimentato, su base volontaria, dai Servizi nazionali rappresentanti gli Stati membri, e dai Servizi di collegamento dipendenti dalle unità nazionali. L'accesso diretto delle unità nazionali ai dati (dati relativi alle infrazioni, ai fatti contestati, alle date e luoghi, ai mezzi utilizzati, ai servizi incaricati e ai loro numeri di fascicolo, dati relativi al sospetto di appartenenza ad una organizzazione criminale, ecc.) è consentito su richiesta e per il tramite di funzionari di collegamento, nonché per le necessità di una determinata inchiesta (29) .
La trasmissione di questi dati è sottoposta alle norme specifiche di ogni Stato membro, ed Europol potrà trasmettere dei dati a degli Stati e organi terzi, fra cui taluni organismi comuni e INTERPOL (30) , ma solo in singoli casi, quando tale misura si renderà necessaria per la prevenzione o la lotta contro le infrazioni. Salvo modifica della Convenzione queste regole condizionano e limitano la cooperazione continua e diretta con la BCE e con la Commissione.
La Commissione Europea - Come ricordato in esordio, la Commissione Europea dispone ormai da un decennio di un proprio Servizio investigativo in materia di lotta alle frodi finanziarie dell'Unione Europea: l'UCLAF La sigla UCLAF sta per Unità di coordinamento della lotta antifrode ed è il nome operativo della Task Force-Coordinamento della lotta antifrode del Segretariato Generale della Commissione europea, che fa capo attualmente al Commissario responsabile per le questioni legate all'immigrazione, agli affari interni e giudiziari, ai rapporti con il Mediatore, nonché del controllo finanziario e della lotta alla frode.
La nascita dell'UCLAF è avvenuta dietro le spinte insistenti del Parlamento europeo, che chiedeva alla Commissione di intensificare la propria azione nella lotta contro le frodi a danno del bilancio comunitario (31) . Dal 1995 (32) l'UCLAF ha assorbito tutte le responsabilità antifrode residue che precedentemente erano attribuite alle diverse Direzioni Generali della Commissione europea. L'UCLAF è oggi responsabile delle inchieste antifrode in tutti i settori coperti dal bilancio comunitario dell'Unione Europea e dagli altri strumenti finanziari, nonché in determinati settori non finanziari nel campo doganale (tessili, merci sensibili, precursori). Tale responsabilità comprende il coordinamento delle inchieste che implicano la partecipazione dei Servizi antifrode nazionali degli Stati membri.
L'UCLAF è poi responsabile della politica antifrode in generale, comprese le iniziative a livello generale concepite al fine di rafforzare la protezione giuridica degli interessi finanziari della Comunità (33) , lo sviluppo delle reti e delle banche dati informative antifrode, nonché la raccolta e l'analisi delle informazioni e "intelligence".
A dimostrazione dell'importanza data al problema della falsificazione dell'euro da parte della Commissione Europea, basti ricordare che essa, nel suo programma di lavoro 1998-1999 in materia di lotta alla frode (34) , ha dedicato un intero capitolo proprio alla protezione dell'Unione monetaria e dell'euro, partendo dalla considerazione che la protezione della nuova moneta europea contro il falso monetario impone sin da ora la messa in opera di un dispositivo di analisi strategica ed operativa.
Tale dispositivo, secondo l'esecutivo comunitario, richiede il proseguimento dei lavori avviati dal gruppo di esperti (35) del Comitato consultivo per il coordinamento della lotta contro le frodi per portare a termine la valutazione degli interventi necessari e, successivamente, elaborare proposte legislative a livello di Unione o a livello di Comunità. Sulla base dei lavori attualmente in corso e di un rapporto intermediario del gruppo di esperti (36) , la Commissione ha dichiarato, nel proprio rapporto annuale sulla lotta alla frode, che continuerà ed effettuare l'esame delle condizioni, del quadro e dei supporti necessari all'istituzione di reti di comunicazione e di un sistema istantaneo di scambi di informazioni a fini strategici ed operativi ed a rendere compatibili le banche di dati tecnici (BCE) e le banche dati di polizia per il trattamento e l'utilizzazione ottimali delle informazioni.
Per garantire una protezione equivalente dell'euro in tutto il territorio dell'UE, secondo la Commissione Europea, assume importanza capitale la predisposizione di un'adeguata cornice normativa (37) , cioè di disposizioni legislative e regolamentari per la protezione dell'UEM, con particolare riguardo allo scambio di informazioni ed alla necessità di creare una banca dati, alla cooperazione stretta e regolare e reciproca assistenza tra i diversi partner operativi e la Commissione stessa, nonché per una precisa definizione delle attività che costituiscono contraffazione e la definizione di una tutela giuridica uniforme della moneta unica.
Il ruolo della Commissione è quindi complementare al ruolo della BCE ed integra il valore aggiunto delle finalità di Europol. La Commissione propone infatti la creazione di una banca dati e di un sistema d'informazione comunitario accessibile, in tempo reale, alle autorità competenti e a Europol, allo scopo di consentire a quest'ultimo di procedere alle analisi nel quadro del suo mandato.
Il sistema di protezione dell'euro dovrebbe poi consistere in un'impostazione integrata e globale che richiede una visione continua e regolare, dei fatti e dei rischi. Sarà necessario raccogliere permanentemente delle informazioni provenienti da fonti diverse. Essenzialmente queste informazioni provengono da istituti di emissione, banche centrali, banche commerciali, istituti finanziari o di credito nonché da servizi doganali e di polizia. L'utilizzo di questo complesso di informazioni da parte della Commissione dovrebbe consentire di rafforzare l'efficienza della prevenzione e di migliorare il livello di prevenzione e l'individuazione dei comportamenti irregolari.
Per questo motivo la Commissione ha avviato, fin dal luglio 1996, una riflessione con degli esperti degli Stati membri allo scopo di valutare i rischi, nonché la necessità di disposizioni comuni, per prevenire e combattere la contraffazione all'euro (38) . Al termine di questi lavori, i Servizi della Commissione hanno preparato una relazione interinale che ha consentito al Consiglio di giungere alle conclusioni del Consiglio Ecofin (39) del 19 maggio 1998, con le quali è stata sottolineata l'urgenza di organizzare una protezione efficace dell'euro, vale a dire precedentemente alla sua entrata in circolazione.
Allo scopo di rafforzare la prevenzione, agevolare e rendere effettiva la necessaria cooperazione delle autorità nazionali, nonché allo scopo di migliorare il livello di individuazione e rendere obbligatoria la comunicazione degli accertamenti, il dispositivo adottato dovrà integrare i rispettivi obblighi dei Paesi partecipanti, come altresì quelli degli altri Stati membri dell'Unione. Esso dovrà inoltre tenere conto della necessaria cooperazione con gli organi internazionali e i Paesi terzi.
Lo sforzo di protezione dovrà inoltre comprendere un sistema di cooperazione che vada oltre gli strumenti d'azione dell'assistenza internazionale reciproca classica concepita, finora, per la cooperazione fra le autorità di Stati nazionali sovrani ai fini della protezione della loro moneta nazionale.
Ciò renderebbe necessario creare una struttura all'interno dei Servizi della Commissione. Tale struttura comunitaria dovrebbe fungere da corrispondente degli organi d'emissione europei della moneta (BCE per le banconote, Stati membri per le monete) e degli altri partner a livello dell'Unione (Europol) e sul piano internazionale (OIPC-INTERPOL).
Per queste ragioni, secondo la Commissione Europea, è necessario sviluppare delle iniziative in materia di:
- formazione (40) ;
- sistemi d'informazione, di comunicazione e di banche dati (41) ;
- cooperazione, assistenza reciproca, assistenza tecnica e operativa alle indagini (42) , definizione delle attività di contraffazione e sanzioni dissuasive.
L'INTERPOL (43) - In materia di falso monetario, la sede di INTERPOL a Lione riceve delle comunicazioni sui casi di contraffazione a carattere internazionale sulla base di un sistema di notifica a partire dalle unità INTERPOL nazionali. Essa prepara su questa base delle statistiche annuali relative alla falsificazione monetaria delle divise che circolano in altri Paesi. La protezione dell'euro deve quindi poter beneficiare, come gli Stati membri per la loro moneta nazionale prima dell'introduzione dell'euro, dell'aiuto dell'OIPC-Interpol. Quest'ultima terrà conto dell'esistenza dell'UEM e considererà gli Stati membri partecipanti all'euro come un unico spazio monetario.

5. La formazione

Ispirandosi agli orientamenti di un documento di riunione (44) dei Servizi della Commissione, preparato su richiesta del gruppo "Cooperazione di polizia" del Consiglio, la Commissione sta studiando la possibilità di avviare una "azione pilota" che potrebbe iniziare nel 1999 e servire alla preparazione di un "piano d'azione pluriennale" in materia di formazione professionale, cui potrebbero essere associati operatori professionali del settore privato, che possono svolgere un ruolo nell'individuazione dei falsi, e appartenenti a Servizi investigativi di Paesi terzi (con particolare riferimento a quelli di prossima adesione all'UE).
A livello doganale si pensa inoltre di poter estendere il campo d'applicazione del programma comunitario di formazione MATTHAEUS, che copre l'aspetto formazione che rientra nella decisione DOGANA 2000, alle attività di lotta contro la falsificazione dell'euro.

6. Il sistema di informazioni

I meccanismi di protezione della moneta unica contro le attività illegali devono basarsi in larga misura sulle "informazioni". Essi debbono quindi basarsi sulla raccolta, la elaborazione e la valutazione dei dati relativi alle banconote e monete false, nonché sulle informazioni concernenti le operazioni di fabbricazione, detenzione, trasporto e spaccio dei suddetti falsi.
Tali dati riguardano essenzialmente due grandi categorie:
- l'informazione tecnica, relativa alla raccolta dei dati, i procedimenti di fabbricazione e le particolarità tecniche dei falsi. Tale tipo di informazioni dovrà essere trattato dal centro di analisi delle contraffazioni (CAC), sotto l'egida della BCE. Si sta studiando la stessa impostazione per quanto riguarda le monete;
- le informazioni di carattere amministrativo, doganale e di polizia, per la raccolta dei dati in materia di contraffazione sia sul piano strategico che operativo.
L'utilizzo sistematico e metodico delle informazioni permette una visione d'insieme e facilita l'individuazione dei circuiti o reti di falsari. Sarà quindi necessario raccogliere e ordinare tutti i dettagli ottenuti sulla base delle ricerche, delle informazioni o delle denunce, fino alla chiusura dell'inchiesta, alla trasmissione degli atti al giudice e alla applicazione delle sanzioni. Ciò consentirà di condurre una politica di prevenzione efficace basata su elementi di informazione continuamente aggiornati.
Sarà necessario a tale proposito definire dei criteri comuni di scambio e obblighi regolari di comunicazione, attraverso una rete di messaggerie (45) .
La banca dati dovrà inoltre essere di facile consultazione e di accesso diretto, allo scopo di consentire la selezione immediata delle informazioni per l'attività operativa e, nella misura del possibile, essere compatibile con i sistemi di informazione esistenti degli Stati membri e con il sistema Europol. Essa dovrà inoltre essere compatibile con le tecniche ed i metodi dei Servizi investigativi nazionali. Dovranno essere definite delle regole di accesso, il sistema dovrà essere alimentato e aggiornato in permanenza, dovrà servire a fini tecnici, operativi e strategici, dovrà facilitare la riunione delle diverse informazioni e offrire una visione complessiva. Esso consentirà inoltre la realizzazione in tempo reale di interventi efficaci e coordinati sul piano comunitario evitando in particolare il rischio di vedere Servizi investigativi diversi indagare sullo stesso caso senza saperlo.
L'organizzazione del sistema d'informazione nelle sue diverse componenti richiederà, oltre all'utilizzo dei quadri normativi nazionali, anche l'introduzione di un quadro giuridico appropriato a livello comunitario.
Una normativa comunitaria, ad esempio, dovrà fornire il quadro giuridico necessario alla raccolta ed allo scambio di informazioni fra le autorità incaricate della protezione della moneta unica nella lotta anticontraffazione
L'acquis comunitario in materia di protezione degli interessi finanziari (46) , che prevede un complesso di disposizioni per la definizione di concetti, la raccolta e lo scambio di informazioni per la cooperazione, costituisce un quadro di riferimento utile (47) . Un sistema d'informazione funziona già in tutti i settori del bilancio. Esso include da un lato la base comunitaria IRENE che contiene dati sensibili sui casi di frode e di irregolarità comunicati dagli Stati membri (48) . Nel settore della mutua assistenza reciproca fra le autorità doganali degli Stati membri e della Commissione (Reg. CE n. 515/97), esiste inoltre il SID (Sistema di Informazione Doganale) che costituisce una base facile da usare, costantemente aggiornata e aperta agli Stati membri ed alla Commissione. Questa base, gestita dalla Commissione, comporta inoltre dati sensibili coperti dalle regole relative alla loro protezione.
In quest'ordine di idee non va dimenticato che il titolo V del regolamento (CE) n. 515/97 del Consiglio del 13 marzo 1997 relativo all'assistenza reciproca fra le autorità amministrative degli Stati membri ed alla collaborazione fra queste ultime e la Commissione, allo scopo di garantire la corretta applicazione delle normative doganale ed agricola, offre la possibilità di immagazzinare, ai fini della prevenzione, ricerca e individuazione delle irregolarità nel settore doganale, comprese quelle connesse alla falsificazione dell'euro, delle informazioni utili nella banca dati centrale SID (Sistema Informatico Doganale). Il SID offre inoltre il vantaggio di poter integrare l'iconografia elettronica indispensabile nell'ambito della lotta contro la falsificazione monetaria.
Prima di concludere tale ambito, merita essere ricordato un prototipo di sistema informatico realizzato dall'Ufficio Centrale per la repressione del falso monetario della Polizia nazionale francese, cofinanziato dalla Commissione Europea: il sistema RAPACE, ovvero Repertoire Automatisé pour l'Analyse des Contrefaçons de l'Euro (49) . Tale sistema, che è caratterizzato da una estrema facilità di impiego, è stato presentato una prima volta nel corso di un seminario organizzato dall'UCLAF presso la Polizia Giudiziaria francese, a Montpellier, nel maggio 1998, ed una seconda volta ad analogo seminario organizzato sempre dall'UCLAF, a Lisbona, per la Polizia Giudiziaria portoghese, e sarà sottoposto ad una esperienza pilota tra il gennaio ed il dicembre 1999. Obbiettivo di tale programma, che può essere caricato su un computer portatile di piccola potenza (pentium 133) in ambiente Windows 95, ed aggiornato dei dati con collegamento in rete, è quello di fornire agli operatori sul terreno uno strumento informatico estremamente semplice e conviviale per aiutare a riconoscere e classificare la contraffazione dell'euro. Esso si basa sul semplice principio che l'applicazione informatica deve rispondere alla domanda fondamentale per tutti gli investigatori: il biglietto è falso? Se è falso, è già stato repertoriato? Tale applicazione, che la Polizia Giudiziaria francese è disposta a mettere gratuitamente a disposizione di tutti i propri collaterali, non è una base tecnica di tipo compilatorio, né una banca dati nominativa di criminali orientata verso l'analisi, ma è caratterizzata dalla possibilità di ottenere una risposta coerente alle domande di cui sopra, qualunque sia la distanza tra l'operatore sul terreno e la centrale operativa.

7. La cooperazione

Il passaggio dalla protezione di interessi nazionali alla protezione di un interesse comunitario comporta anche la realizzazione di una cooperazione e di un coordinamento fra gli organi nazionali con l'aiuto delle istituzioni e degli organi dell'Unione.
In ogni tempo e Paese la fabbricazione di moneta falsa è stata considerata un'attività criminale che colpisce le fondamenta dello Stato. Una convenzione internazionale (50) del 1929 per la repressione della contraffazione monetaria preconizza la creazione di strutture centrali specializzate per prevenire e combattere questo tipo di attività illegale. Tali Servizi specializzati dovrebbero restare in diretto contatto fra loro e comunicarsi le informazioni relative a fatti di contraffazione monetaria.
In vista dell'introduzione dell'euro, sarà necessario valorizzare le reti esistenti rafforzandole, ed un sostegno di tipo amministrativo e operativo dovrebbe essere fornito dalla Commissione Europea. A nostro avviso sarebbe opportuno che una struttura comunitaria di questo tipo assicurasse la comunicazione e la cooperazione con i punti di contatto degli Stati membri e con le autorità responsabili dell'emissione delle banconote e delle monete, nonché con Europol e l'OIPC-Interpol.
Tale cooperazione dovrebbe consentire di migliorare il livello di analisi sia dal punto di vista strategico che operativo e rafforzare gli strumenti per combattere la contraffazione, in particolare nel quadro di strategie comuni.
Sul piano operativo l'efficacia delle operazioni sul terreno dipende in generale dalla affidabilità delle informazioni, dalla rapidità del loro scambio fra i punti di contatto abilitati e dalla qualità della cooperazione fra le autorità.
L'introduzione di una cooperazione più ampia, fondata sulla lealtà e la fiducia nei Servizi, costituisce una necessità evidente.
Negli Stati membri già esistono le strutture. Resta da adottare il quadro giuridico necessario per consentire gli adeguamenti organizzativi necessari a livello dell'Unione e creare le condizioni per una cooperazione effettiva, stretta e regolare fra le diverse forze di intervento nazionali, nonché fra queste ultime, le istituzioni e gli organi competenti dell'Unione.
Secondo la Commissione Europea, il dispositivo normativo dovrebbe includere:
- l'obbligo di cooperazione e l'assistenza fra le autorità nazionali competenti, la Commissione, Europol e la BCE;
- disposizioni sulla cooperazione e l'assistenza reciproca amministrativa fra la Comunità e i Paesi terzi (clausole specifiche negli accordi di associazione, di cooperazione o di partneariato fra le Comunità e i Paesi terzi);
- la creazione di un forum specializzato per poter assicurare una concertazione efficace fra le autorità nazionali, le istituzioni e gli organi europei;
- una precisazione del ruolo operativo di assistenza della Commissione ispirandosi all'articolo 7 del protocollo n. 2 sulla protezione degli interessi finanziari, nonché di quello di Europol sulla base delle nuove disposizioni del titolo VI, articolo 30 e segg. del trattato di Amsterdam.

8. La protezione penale ed il ravvicinamento delle legislazioni nazionali: incriminazioni, sanzioni, cooperazione giudiziaria

Contemporaneamente alla preparazione del complesso normativo (definizione dei concetti, raccolta dei dati, scambio di informazioni, cooperazione), secondo la Commissione Europea, dovrà essere elaborata la possibilità di un aspetto penale relativo alle incriminazioni (51) , alle sanzioni (52) ed alla cooperazione giudiziaria (53) per realizzare gli obiettivi di una protezione equivalente in tutta l'Unione.
Anche la questione della definizione e dei diritti della vittima nonché della sua rappresentanza nel quadro delle azioni penali, attualmente disciplinata dai vari diritti nazionali, dovrà essere studiata al fine di trovare una soluzione adeguata agli interessi della Comunità.

9. Conclusioni

Da quanto sopra ricordato, molte azioni restano ancora da mettere in atto e la loro programmazione deve essere necessariamente armonizzata con le tappe dell'UEM.
La BCE ha deciso la realizzazione della banca dati tecnici, mentre la Commissione Europea, conformemente alla sua impostazione ed alle conclusioni del Consiglio del 19 maggio 1998, preparerà la realizzazione degli strumenti necessari alla protezione dell'euro, prima dell'introduzione, il primo gennaio 2002, delle banconote e delle monete.
In modo particolare essa presenterà alcune iniziative a livello legislativo che completeranno l'azione della BCE. Tali iniziative porteranno alla realizzazione di un dispositivo diretto a facilitare gli scambi di informazioni e l'organizzazione di una stretta e regolare cooperazione in vista della prevenzione e della lotta contro la contraffazione monetaria, nonché al necessario ravvicinamento delle norme e al rafforzamento della cooperazione giudiziaria in materia penale per assicurare un livello di repressione equivalente (54) . Considerato che la Commissione ritiene che un periodo di prova sia necessario per saggiare la affidabilità dei mezzi tecnici e delle strutture da organizzare, può immaginarsi che il termine per l'adozione degli indispensabili strumenti legislativi non debba superare il 2000, consentendo la realizzazione ed il rodaggio dei sistemi di protezione a partire dal primo gennaio 2001.
Quello che in ogni caso deve tranquillizzare i cittadini, però, è che le pubbliche istituzioni, nazionali, comunitarie e internazionali, si sono poste il problema della falsificazione dell'euro ben prima che lo stesso si realizzi, e non solo sul piano delle sofisticate difese tecniche delle banconote, ma anche sul piano della metodologia investigativa e di intelligence per il contrasto repressivo del fenomeno. Non si dovrà quindi attendere la scoperta della prima banconota in euro falsa per porsi il problema e correre ai ripari sul piano repressivo. Il problema è già stato ampiamente ipotizzato e previsto in anticipo, e crediamo che questo sia già di per sé la migliore garanzia per augurarci, ed esserne convinti, che tutte le misure e contromisure che verranno poste in essere nella più assoluta e necessaria discrezione ci tuteleranno in modo accettabile dai malintenzionati che, è inutile farsi utopistiche illusioni, cercheranno e riusciranno a falsificare l'euro, come oggi falsificano il dollaro, le lire, i franchi, i biglietti della lotteria, quelli dello stadio... e così via, e tenderanno a ridurre la falsificazione della moneta unica al limite fisiologico dell'umanamente incomprensibile (**) .

(*) L'articolo impegna solo l'autore e non l'Ente al quale appartiene.
(1) Ai sensi del regolamento 974/98 del Consiglio del 3 maggio 1998 (G.U. L. 139, 11.5.1998, pag. 2), il primo gennaio 2002 le banconote e le monete in euro entreranno in circolazione negli Stati membri che partecipano all'euro.
(2) La decisione di adottare una moneta unica, al termine di un lungo processo di integrazione delle economie degli Stati membri dell'Unione europea (ad oggi quindici) è stata presa a Maastricht, nel febbraio del 1992, con la firma dell'omonimo Trattato. La Danimarca ed il Regno Unito, secondo il Trattato, beneficiano però di un protocollo che consente loro di non adottare la moneta unica.
La decisione di chiamare la moneta unica "euro", invece, non è stata presa a Maastricht, bensì a Madrid, ove i capi di Stato e di governo dei quindici erano riuniti, durante il Consiglio europeo del dicembre 1995. La denominazione euro è stata preferita a qualsiasi altra per il suo chiaro riferimento all'Europa che non la può far confondere con nessuna delle monete nazionali attualmente o precedentemente in uso nel Vecchio continente.
(3) Vedasi in proposito A.BUTTICE' - D. RAPONI, Arriva l'euro!, Carmenta Editore, Bologna, 1998.
(4) Le monete false sono circolate fin dall'antichità. Sono state ritrovate, ad esempio, monete greche false che erano delle copie in cuoio di monete d'oro. Le monete in cuoio erano ricoperte di una minuta lamina d'oro. I cambiavalute si premunivano contro questo tipo di contraffazione intagliando le monete o contrassegnandole.
Sono state ritrovate anche delle monete di argento false che erano state fabbricate facendo scivolare un disco di stagno in un piccolo involucro di argento, inciso come la moneta imitata. Un altro tipo di contraffazione consiste nell'approfittare della comparsa di una nuova moneta per ingannare quelli che ancora non la conoscono. Per esempio, nel momento del passaggio della Gran Bretagna al sistema decimale, si sono viste circolare delle monete metalliche false da 50 pence. Queste imitazioni erano sia delle monete metalliche in piombo da 50 pence, sia delle monete già esistenti alle quali erano stati semplicemente lavorati di nuovo i contorni! Con monete d'oro o d'argento una frode classica consiste nel fabbricare delle monete metalliche la cui concentrazione di metallo è minima. Per proteggersi da queste contraffazioni, i commercianti utilizzavano un sistema di pietra di paragone e di aghi. Bastava loro strofinare la moneta da controllare su una pietra di paragone e confrontare questa traccia con i segni fatti con aghi in oro a 9, 12, 15, 18, 22 o 24 carati.
Naturalmente anche le banconote non sono sfuggite ai contraffattori, che hanno speso a volte enormi energie. Sono state ritrovate, ad esempio, banconote false svedesi da 10 daleri, del 1868, interamente fatte a mano, una per una. Va ricordato, poi, che a cavallo tra gli anni Sessanta e Settanta, in Italia, le monete di piccolo taglio erano diventate molto rare. Le banche italiane hanno allora messo in circolazione banconote di piccolo valore. Un falsario ne ha approfittato per stampare proprie banconote, usando il nome di una banca che non è mai esistita.
(5) Il dollaro è senza dubbio la valuta sinora più falsificata. La creazione delle banconote americane attuali risale al 1928. Esse sono le preferite dai falsari di monete poiché, da allora, non sono state mai cambiate e sono, secondo gli esperti, relativamente facili da copiare. Basti pensare, ad esempio, che non contengono la filigrana.
Nel 1995, è stata emessa una nuova banconota da 100 dollari, la più grande banconota americana. Oltre ad essere provvista di filigrana, la nuova banconota è dotata di nuovi accorgimenti tecnici per ridurne il rischio di contraffazione. Ad esempio, l'effigie di Benjamin Franklin, che orna tutte le banconote, è stata affinata, l'inchiostro utilizzato per la cifra 100 tende dal verde al nero secondo l'inclinazione della banconota, ecc.
(6) Cfr. A.BUTTICE', Frodi Comunitarie: dal corpus iuris al nuovo programma di lavoro della Commissione Europea. Verso uno spazio giudiziario europeo per la protezione degli interessi finanziari dell'Unione Europea?", in "Il Fisco", n. 24/97, pp. 6703-6708.
(7) La Banca Centrale europea ha al proprio interno tre organi fondamentali. Il Consiglio Direttivo, organo decisionale responsabile della definizione della politica monetaria, composto dai Governatori delle Banche Centrali dei Paesi aderenti e dai sei membri del Comitato Esecutivo, responsabile operativo della realizzazione degli obiettivi di politica monetaria. Questi sei membri, compresi Presidente e Vice Presidente della BCE, sono nominati dal Consiglio europeo. Infine il Consiglio Generale, che è un organo consultivo comprendente, oltre ai membri del Consiglio Direttivo, i Governatori delle banche centrali dei Paesi non aderenti al Sistema europeo delle Banche Centrali (ovvero quei Paesi che non aderiscono all'unione monetaria).
La Banca Centrale europea (BCE) e le banche centrali nazionali sono totalmente indipendenti dall'Unione europea, dagli organi politici e dalle istituzioni private degli Stati membri. Questo principio è stato sancito dal Trattato di Maastricht e confermato da altri atti legislativi. L'indipendenza dei membri degli organi decisionali della BCE (Consiglio Direttivo e Comitato Esecutivo) viene garantita da un mandato molto lungo e non rinnovabile.
(8) Con sede a Francoforte, l'Istituto Monetario europeo (IME) ha il compito di rafforzare la cooperazione tra le autorità monetarie europee e preparare l'istituzione del Sistema europeo delle Banche Centrali (SEBC) ovvero dell'organizzazione delle banche centrali dei Paesi aderenti all'unione monetaria, creata nel 1998 ed operativa dal 1° gennaio 1999, con il compito di gestire la politica monetaria europea, sotto la direzione degli organi decisionali della Banca Centrale europea.
(9) Fino ad oggi, per smascherare i falsari, le banche centrali dei diversi Paesi del mondo, mettono una "trappola" sulle banconote. Queste trappole vengono riportate in ogni fase della lavorazione: disegno, fabbricazione della carta, scelta degli inchiostri e stampa. Le protezioni sono sia visibili sia invisibili. Le più conosciute sono: la filigrana, le microlettere difficili da fotocopiare, il filo inserito nello spessore della carta, iscrizioni eseguite usando l'inchiostro magnetizzato... Una delle protezioni più recenti, ad esempio, è stata quella di nascondere su una banconota un codice infrarosso.
(10) Conformemente a quanto dispone il Trattato sull'Unione Europea (TUE), l'IME è stato istituito per assolvere alcuni compiti legati alla preparazione dell'unione economica e monetaria europea. La sua principale funzione è di predisporre il contesto operativo necessario al buon funzionamento del sistema europeo di banche centrali, che sarà costituito dalla Banca Centrale europea e dalle banche centrali nazionali.
(11) Cioè il Consiglio dei Ministri, detto anche semplicemente Consiglio dell'UE o il Consiglio. E' un organo costituito da un rappresentante a livello ministeriale per ogni Stato membro. La composizione del Consiglio dipende dal tipo di argomento all'ordine del giorno: quindi, ad esempio, se il Consiglio discute in merito all'UEM, l'organo sarà composto dai Ministri dell'economia e delle finanze (l'ECOFIN).
(12) La sigla UCLAF sta per Unità di coordinamento della lotta antifrode ed è il nome operativo della Task Force di coordinamento della lotta antifrode del Segretariato Generale della Commissione europea.
(13) GUCE C 251 del 15.8.1997.
(14) Cfr. A.BUTTICE' Frodi comunitarie: nuovi poteri della Commissione Europea in materia di controlli e verifiche sul posto, in "Il Fisco", n. 46/1996, pp. 11138-11144.
(15) Cfr. A.BUTTICE', Il Servizio Segreto del Dipartimento del Tesoro degli U.S.A., in "Il Finanziere" nn. 10 e 12/1985.
(16) Per maggiori informazioni sullo U.S.S.S. (United States Secret Service), si consiglia di consultare il sito internet www.treas.gov/usss.
(17) Europol, istituita da una apposita convenzione intergovernativa, entrata in vigore il primo ottobre 1998, ha il compito di rafforzare la cooperazione per lottare contro gli stupefacenti, il traffico di prodotti nucleari e di auto rubate, la tratta di esseri umani ed il riciclaggio del denaro sporco (è stato deciso sul piano politico di estendere le sue competenze alla lotta contro il terrorismo a decorrere dal 1° gennaio 1999). Al momento della ratifica della convenzione, sette Stati membri non avevano ancora ratificato il Protocollo sui privilegi e le immunità dei funzionari di Europol, ed il Consiglio Giustizia/Interni non è ancora riuscito ad intendersi sulla natura - amministrativa o giudiziaria - dell'Autorità di controllo comune che controllerà le attività di Europol.
(18) Vds. nota nr. 12.
(19) L'esperienza di alcuni Stati membri dell'Unione mostra che l'apparire di nuovi biglietti contraffatti ha indotto, in talune regioni, gli utilizzatori a rifiutare sistematicamente qualsiasi scambio o pagamento effettuato con tali banconote.
(20) Secondo la Commissione Europea, dovrà essere esaminata, assieme ai settori professionali interessati, la fattibilità di un sistema di individuazione dei falsi semplice ed efficiente, allo scopo di realizzare delle salvaguardie supplementari rispetto alle indagini di polizia. Qualora se ne presentasse il caso, si dovrà prendere in considerazione la possibilità di effettuare sollecitazioni in questo senso.
(21) Regolamento (CE) n. 974/98 del Consiglio del 3.5.1998 relativo all'introduzione dell'euro, GU 1139 dell' 11.5.1998, che ne fissa la durata ad un massimo di 6 mesi. Bisogna tenere presente inoltre, che durante i periodi di intensa affluenza turistica, la domanda di cambio monetario e il ricorso al pagamento in contanti aumentano maggiormente e si concentrano in taluni punti (aeroporti, stazioni, porti, luoghi turistici).
(22) Questo avrà sicuramente delle conseguenze sulle fonti di fabbricazione delle contraffazioni. I dati a disposizione, relativi alle denominazioni contraffatte sulle basi delle comunicazioni fatte all'INTERPOL, mostrano che nel caso di talune monete nazionali la contraffazione assume una dimensione internazionale con una parte importante di fabbricazione fraudolenta al di fuori dei Paesi di utilizzo corrente. La situazione del dollaro, moneta di riserva internazionale, costituisce probabilmente il miglior esempio dei rischi ai quali si troverà esposto l'euro.
(23) Secondo l'articolo 280 del Trattato, la Comunità e gli Stati membri combattono contro la frode e le altre attività illegali che ledono gli interessi finanziari della Comunità stessa mediante misure adottate a norma del presente articolo, che siano dissuasive e tali da permettere una protezione efficace negli Stati membri. Gli Stati membri adottano, per combattere le frodi che ledono gli interessi finanziari della Comunità, le stesse misure che adottano per combattere le frodi che ledono i loro interessi finanziari. Fatte salve altre disposizioni del trattato, gli Stati membri coordinano l'azione diretta a tutelare gli interessi finanziari della Comunità contro la frode. A tal fine essi organizzano, assieme alla Commissione, una stretta e regolare cooperazione tra le autorità competenti.
Il Consiglio, deliberando secondo la procedura di cui all'articolo 189B, previa consultazione della Corte dei Conti, adotta le misure necessarie nei settori della prevenzione e la lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari della Comunità, al fine di pervenire a una protezione efficace ed equivalente in tutti gli Stati membri. Tali misure non riguardano l'applicazione del diritto penale nazionale o l'amministrazione interna della giustizia.
(24) Titolo VI del Trattato sull'Unione Europea, Disposizioni relative alla cooperazione nei settori della giustizia e degli affari interni.
(25) Sistema Europeo della Banche Centrali.
(26) La Convenzione Europol, firmata nel 1995, è entrata in vigore il 1° ottobre 1998. Il quartiere generale di questo embrione di polizia europea (in cui si trovava già l'Unità Droga Europol) è stato inaugurato a L'Aja in occasione di una cerimonia ufficiale. Il Ministro austriaco degli Interni, presidente di turno del Consiglio Giustizia/Interni, Kurt Schlögel, si è congratulato di questa creazione, affermando che i Quindici "mettono al mondo un bambino per il quale le gravidanza è durata molto, un bambino che ha imparato molto e che è dotato dell'esperienza e delle conoscenze di un adulto, un bambino che parte nelle migliori condizioni possibili per riuscire nella vita". Dal canto suo, il coordinatore, Jürgen Storbeck, ha ritenuto che Europol stia diventando "adulta", disponendo ormai di un' "identità giuridica" e di un "quadro tecnico" che le è stato dato dai suoi promotori politici. Tuttavia, ha precisato, "lo sviluppo di Europol è un processo vitale e non dobbiamo fermarci qui, dobbiamo affrontare i problemi e fare in modo che Europol possa rispondere a tutte le richieste" degli Stati membri.
(27) "...purché esistano indizi concreti di una struttura o di un'organizzazione criminale e purché due o più Stati membri siano lesi dalle summenzionate forme di criminalità in modo tale da richiedere, considerate l'ampiezza, la gravità e le conseguenze dei reati, un'azione comune degli Stati membri..."
(28) Il Comitato dei Rappresentanti Permanenti, cioè degli Ambasciatori che rappresentano, a Bruxelles, presso le istituzioni comunitarie gli Stati membri dell'Unione.
(29) Art. 7 e 8 della Convenzione.
(30) Cfr. articoli 18 e 10 § 4.
(31) Vedasi in proposito dello stesso Autore: "Lotta all'evasione... europea, in "Il Finanziere", n. 4/1991, e Frodi comunitarie: bilancio di un anno di attività, in "Il Fisco", n. 30/92.
(32) Vedasi in proposito, A.BUTTICE' Guardia delle Finanze d'Europa, in "Il Finanziere", n. 3/1995, pp. 8-11.
(33) Cfr. A.BUTTICE', Les fraudes au préjudice du budget communautaire et la repression de la grande délinquance financière, in "Union Européenne: intégration et coopération", CRUCE - Centre de Recherche Universitaire sur la Construction Européenne - Université de Picardie Jules-Verne, Presse universitaires de France, 1995, pp. 121-154 e dello stesso Autore: Frodi Comunitarie: tipologia e strumenti di contrasto offerti dal diritto comunitario, in Rivista della Guardia di Finanza, n. 5/1992, pp. 919-944.
(34) Doc. COM (98) 278 (def.) del 6 maggio 1998.
(35) In stretta cooperazione con la Banca Centrale Europea, con Europol e con l'OIPC/INTERPOL (Ufficio internazionale di polizia criminale).
(36) Documento di seduta dello SG/UCLAF del 17 marzo 1998 e documento di lavoro dei servizi della Commissione (SEC (98) 624 del 3 aprile 1998).
(37) La protezione della moneta europea ai fini della rapida introduzione dell'euro è un'iniziativa che rientra nel primo pilastro. Questo però non significa escludere una riflessione rivolta ad integrare, se necessario, le disposizioni emanate in ambito comunitario con un meccanismo basato sul terzo pilastro e finalizzato alla tutela penale della moneta unica.
(38) I lavori del gruppo si sono concentrati su taluni aspetti relativi ai supporti "carta" (banconote) ed ai supporti "metallici" (monete). Essenzialmente essi riguardano i dati utili agli scambi di informazioni, all'elaborazione dei dati ed alla cooperazione fra le autorità competenti, allo scopo di prevenire, individuare le infrazioni e lottare efficacemente contro qualsiasi forma di attività illegale pregiudizievole all'euro. Questo sistema dovrà essere operativo prima della messa in circolazione delle banconote e delle monete in euro per un periodo di prova sufficiente al fine di valutare i rischi di cattivo funzionamento.
Il 1° gennaio 2002, quando le monete e le banconote verranno introdotte simultaneamente in tutti i Paesi partecipanti, le disposizioni e gli strumenti necessari dovranno essere effettivamente operativi.
(39) Il Consiglio dei Ministri dell'economia e delle finanze (ECOFIN), ha la responsabilità finale delle decisioni a livello comunitario sulla politica fiscale ed economica nonché di qualsiasi accordo sul tasso di cambio esterno dell'euro.
(40) Tutti gli attori interessati, compresi gli istituti finanziari e tutti quelli che sono in grado di migliorare le capacità di individuazione dei falsi più a monte possibile, devono essere associati a queste azioni. Realizzazione di sistemi adeguati per promuovere la disponibilità di risorse e di tecniche necessarie (sistemi di promozione positivi, ad es.)
(41) Condizioni di accesso a tale base, definizione della griglia comune dell'informazione di polizia, strategica e operativa, modalità di trasmissione delle informazioni (realizzazione di un meccanismo informatico di scambi basato su una standardizzazione dei messaggi assicurando la compatibilità tecnica dei sistemi).
(42) Tenendo conto della necessità di maggiore coordinamento a livello europeo per la protezione dell'euro e della necessità di estendere tale cooperazione ai partner esterni della Comunità, tenendo presente la dimensione internazionale del fenomeno della falsificazione monetaria.
(43) Organizzazione Internazionale di Polizia Criminale - OIPC - Interpol.
(44) A titolo di elemento preparatorio, un documento di riunione "Gruppo di esperti contraffazione euro: un'impostazione in materia di formazione" è stato presentato al gruppo "cooperazione di polizia".
(45) La tecnologia della rete AFIS Mail, che viene utilizzata con successo da più di un decennio per quanto riguarda l'applicazione SCENT (Secure Enforcement Network) da parte delle autorità competenti degli Stati membri e della Commissione incaricate della lotta contro le frodi in materia doganale e agricola, costituisce a questo riguardo uno strumento interessante per lo scambio rapido di informazioni.
(46) Vedasi si in proposito, dello stesso Autore: Cooperazione internazionale in materia di prevenzione e repressione delle frodi finanziarie, in "Rivista di Diritto Internazionale e Comparato", n. 3/1989, Lotta alle frodi comunitarie in materia doganale ed agricola, in "Rivista della Guardia di Finanza", n. 5/97 e L'IVA come risorsa propria non tradizionale. Conseguenze sul piano della collaborazione internazionale per la repressione delle frodi comunitarie, in "Il Fisco", nr. 39/97, pp. 11406-11412.
(47) Regolamenti esistenti nei diversi settori di bilancio: regolamento (CEE, EURATOM) n. 1552/89 del Consiglio (GU L. 155 del 7.6.1989) modificato dal regolamento (EURATOM, CEE) n. 1355/96 del Consiglio (GU L. 175 del 13.7.1996) per le risorse proprie; regolamento (CEE) n. 729/70 del Consiglio (GU L. 94 del 28.4.1970), regolamento (CEE) n. 4045/89 del Consiglio (GU L. 388 del 31.12.1989), regolamento (CEE) n. 595/91 del Consiglio (GU L. 67 del 14.3.1991) per il FEAOG-Garanzia; regolamento (CEE) n. 4253/88 (GU L. 374 del 31.12.1988) regolamenti (CEE) n. 1681/94 (fondi strutturali, GU L. 178 del 12.7.1994) e 1831/94 della Commissione (Fondo di coesione, GU 191 del 27.7.1994); regolamento (CEE) n. 515/97 del Consiglio (assistenza reciproca, GU L. 82 del 22.3.1997, in precedenza regolamento (CEE) n. 1468/81 del Consiglio (GU L. 144 del 2.6.1981).
(48) Per il momento l'accesso a questa base non è aperto agli Stati membri.
(49) Repertorio Automatizzato per l'analisi delle contraffazioni dell'euro.
(50) Convenzione stipulata a Ginevra il 20 aprile 1929. Società delle Nazioni, Raccolta dei trattati, vol. CXII n. 2623, p. 371.
(51) L'esistenza di sistemi giuridici diversi, in particolare in materia di diritto penale materiale, deve condurre anzitutto al ravvicinamento delle incriminazioni relative alle attività di contraffazione monetaria. Tale problema si è già posto negli stessi termini per la definizione del riciclaggio al momento dell'elaborazione della direttiva comunitaria, per la definizione di irregolarità nel quadro del regolamento sulla protezione degli interessi finanziari, o più in particolare per la definizione delle frodi nel contesto della Convenzione sulla protezione penale degli interessi finanziari.
Il proseguimento di questo obiettivo mira a far fronte alla circostanza che di fronte ad attività criminali pregiudizievoli a interessi comunitari, gli Stati membri, presi isolatamente, non sono in grado di assicurare una protezione di livello equivalente in tutta la Comunità. L'adozione di definizioni comuni servirà a facilitare l'utilizzo di informazioni, la cooperazione internazionale in materia penale e l'applicazione delle sanzioni.
E' necessario sottolineare l'importanza di una definizione comune delle infrazioni penali connesse al complesso delle attività che concorrono alla contraffazione monetaria per quanto riguarda le banconote e le monete. I fatti relativi alla fabbricazione di moneta falsa, o quelli che la precedono, l'accompagnano o la seguono, devono essere circoscritti in modo uniforme, tenendo conto dei progressi tecnici in materia di fotocopia o riproduzione digitale. Dall'identificazione precisa degli elementi costitutivi delle infrazioni dipenderà l'efficacia e l'omogeneità di un sistema di protezione che dovrà essere di livello equivalente in tutta la Comunità. La definizione contenuta nella convenzione di Ginevra del 20 aprile 1929 costituisce, a questo riguardo, un punto di partenza interessante.
(52) Il regolamento (CE) n. 974/98 del Consiglio relativo all'introduzione dell'euro si limita in effetti a prevedere che gli Stati membri assicureranno delle sanzioni adeguate contro la falsificazione monetaria. Da una prima ricognizione effettuata all'IME, emerge che per quanto riguarda le sanzioni, le pene massime variano notevolmente da uno Stato membro all'altro. Tale situazione non permette di assicurare una protezione equivalente in tutta l'UEM. E' necessario avviare una riflessione al riguardo al fine di assicurare un tipo di dissuasione che sia dappertutto allo stesso livello.
L'esperienza ed i risultati ottenuti nei settori della tutela degli interessi finanziari potrebbero servire da riferimento. L'introduzione di capi di accusa specifici connessi alle attività di fabbricazione di moneta falsa sulla base della definizione comune della contraffazione dell'euro menzionata sopra, potrebbe inizialmente essere completata a livello dell'Unione, stabilendo una pena minima che permetterebbe, se del caso, di ridurre i rischi connessi alle zone dove la repressione è meno forte.
(53) E' necessario prevedere un aspetto concernente la cooperazione giudiziaria per assicurare una repressione efficace ed omogenea nell'insieme dell'Unione. Gli orientamenti della convenzione di Ginevra in materia di cooperazione giudiziaria per la lotta contro la falsificazione monetaria potrebbero servire da quadro di riferimento per sviluppare una riflessione ed avviare le iniziative necessarie.
Le condizioni della cooperazione giudiziaria nel settore della protezione dell'euro debbono essere definite andando oltre il progetto di Convenzione relativa alla cooperazione giudiziaria attualmente in corso di negoziato e questo in particolare sui punti che riguardano il riconoscimento ed il sequestro dei mezzi di prova, il ruolo della Commissione e della BCE nell'assistenza delle autorità nazionali e l'assistenza giudiziaria diretta.
(54) Bisogna rendersi conto che una azione legislativa della Commissione sulla base del terzo pilastro in materia di cooperazione giudiziaria presuppone l'entrata in vigore del trattato di Amsterdam che attribuisce un potere d'iniziativa alla Commissione.
(**) Nota della redazione: le principali Agenzie di stampa, in data 26 febbraio 1999, hanno dato annuncio che a Palermo era stato scoperto un laboratorio per la riproduzione di euro falsi nel corso di una operazione che ha consentito di smascherare una organizzazione criminale, in contatto con intermediari austriaci ed americani, impegnata nella riproduzione della moneta europea. Le stesse Agenzie di stampa hanno reso noto che l'operazione era stata portata avanti dalla Guardia di Finanza in collaborazione con il SISDe, sottolineando come il Servizio avesse già da tempo lanciato l'allarme circa l'interesse delle cosche mafiose e della criminalità internazionale per la falsificazione delle nuove banconote europee.