Ilkka Salmi

Cooperazione multilaterale nel settore intelligence in ambito Ue

Nel 1998 Alessandro Politi sulle pagine di questa rivista, dava voce alla necessità di istituire una policy europea di intelligence. Oggi, a distanza di 15 anni, è giunto il momento di rievocare il suo pensiero e dare conto degli sviluppi. Il presente lavoro ripercorre brevemente la storia della cooperazione europea nel settore dell’intelligence, avviata nell’alveo della cooperazione politica europea sin dagli anni Settanta, e si concentra sugli effetti da questa prodotti sul Centro di analisi intelligence dell’Unione europea (Eu IntCen). Un paragrafo è dedicato all’attuale ruolo dell’IntCen . L’autore conclude con un parallelismo con il pensiero dello studioso italiano e lo sguardo prospettico al futuro dello scambio informativo di intelligence fra i paesi europei.


Ampliamento delle responsabilità dell’Ue come premessa della cooperazione nel settore dell’intelligence

Lo scambio informativo e d’intelligence tra gli stati membri dell’Unione europea ha preso avvio nel quadro della Politica di cooperazione europea, negli anni Settanta (1). Si è poi trasformato gradualmente, passando dalle consultazioni informali alla codificazione di norme nel Trattato trasfuse nell’Atto unico europeo del 1987 . Rinviando ai contributi di pensiero di molti studiosi che hanno svolto approfondimenti sulla genesi della cultura europea in materia di scambio di informazioni in politica estera, qui di seguito riassumerò brevemente la storia del Centro di analisi intelligence da me presieduto (Ue IntCen), per poi passare agli sviluppi della cooperazione multilaterale nel settore dello scambio informativo.
Il seme di quello che oggi è l’IntCen è stato piantato nel 1995 in seno all’Unione europea occidentale (Ueo), quando i primi funzionari iniziarono a lavorare nella Sezione intelligence del Nucleo di pianificazione Ueo e nel Centro situazione del Segretariato. Oggi l’IntCen adotta ancora, in via di massima, lo stesso modus operandi della Sezione intelligence: dai paesi membri riceve prodotti esaustivi d’intelligence ed elabora analisi sintetiche per il Consiglio e per altri organi competenti. Come osserva Frédéric Oberson, per la prima volta si era istituita una sede permanente ove gli europei potessero cooperare nell’intelligence (Oberson) . Il Centro situazione operava solo sulla base di informazioni tratte da fonti aperte, ma in stretta collaborazione con la Sezione intelligence per verificarne l’attendibilità. Le guerre in Iraq e nei Balcani degli anni Novanta hanno, da ultimo, convinto i leader europei della necessità di rafforzare le strutture della Politica estera e di sicurezza comune (Pesc) con elementi di intelligence. Dal mio punto di vista, la dichiarazione di St. Malo è stata una chiave di volta nella costruzione della cooperazione odierna: «… l’Unione deve dotarsi di strutture adeguate e di una capacità di analisi delle situazioni, di fonti d’intelligence e competenze per una pianificazione di rilievo strategico, senza inutili duplicati, tenendo conto delle risorse esistenti nell’Ueo e dell’evoluzione dei suoi rapporti con l’Ue…» . L’operatività del predecessore dell’IntCen era intimamente legata all’istituzione della Politica europea di sicurezza e difesa (Pesd) e all’introduzione della figura di Alto Rappresentante nel 1999 . Lo sviluppo delle capacità di gestione delle crisi da parte della Pesd e il dispiegamento di missioni civili e militari hanno posto in luce la necessità di riservare maggiore spazio alla struttura di analisi d’intelligence. Il trattato di Amsterdam ha anche definito la cornice giuridica entro cui ricondurre lo scambio informativo d’intelligence, stabilendo che: «Gli stati membri e la Commissione concorrono al processo di pianificazione della politica fornendo, nella misura più ampia possibile, informazioni d’interesse, comprese quelle confidenziali» . Javier Solana, in qualità di Alto Rappresentante dell’Ue, ha incluso, nella sua Unità di programmazione politica e allerta rapida, una piccola task force denominata Centro situazione, deputata a raccogliere la documentazione diplomatica (classificata) per il Segretario Generale/Alto Rappresentante e a preparare sommari sulla base di notizie tratte dai media internazionali. Durante i primi due anni, la cooperazione multilaterale per il supporto all’Alto Rappresentante è rimasta a livello diplomatico. Gli eventi dell’11 settembre 2001 e la crescente minaccia del terrorismo globale hanno riproposto la necessità di un’analisi d’intelligence accurata e tempestiva a supporto dell’attività del decisore politico dell’Ue. E così, nel 2002, è stata prevista una «capacità di valutazione supplementare», sviluppata sulla base dell’esperienza maturata con il Centro situazione Ueo (Bailes – Messervy – Whiting, 2011, p. 73. ), per migliorare l’uso di fonti d’intelligence sensibili . Tale competenza faceva capo al Centro congiunto di situazione (SitCen), che è stato mantenuto separato dall’Unità di programmazione e annesso all’Ufficio dell’Alto Rappresentante, con William Shapcott primo direttore. Lo stesso anno, un ristretto numero di funzionari dei servizi d’intelligence dei paesi membri è stato distaccato al Centro. Inizialmente, al SitCen è stato demandato il compito di seguire e valutare la situazione fuori dall’Ue. Dopo gli attentati di Madrid nel 2004, però, la demarcazione tra sicurezza interna ed esterna è divenuta sempre più evanescente di talché, nel 2005, è stato rinforzato con una squadra di esperti nazionali distaccati (End) dai servizi di sicurezza degli stati membri. Inoltre è stata avviata una stretta collaborazione con il Gruppo antiterrorismo (Counter terrorism group – Ctg), iniziativa che ha messo in condizione il SitCen di fornire ai suoi committenti valutazioni strategiche sulla minaccia terroristica basate sulle informative dei servizi nazionali. Infine, con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona il 1° dicembre 2009, il SitCen è passato sotto l’egida del nuovo Alto Rappresentante, Catherine Ashton.


L’IntCen dell’Ue nel Seae – supporto strutturato d’intelligence

Il Trattato di Lisbona prevede un potenziamento della cooperazione tra gli stati membri nel campo della Politica estera e di sicurezza comune; compendia tutti gli sviluppi della Pesc, dal Consiglio europeo di Colonia del 1999, e reca nuove disposizioni che rafforzano il ruolo dell’Ue come attore della sicurezza comune. Tra le altre: una clausola di mutua assistenza, una di solidarietà, la previsione circa l’estensione dei compiti di Petersberg e quella in ordine alla creazione di un Servizio europeo per l’azione esterna (Seae). Va da sé che il rafforzamento della Pesc implichi il potenziamento del supporto intelligence. A tal fine, il SitCen è stato trasferito nel Seae, all’inizio del 2011 . In tale contesto, il SitCen è stato anche oggetto di ristrutturazione, così da consentire una migliore concentrazione sull’unico ruolo che ha il direttorato . Ne è seguito anche il cambio di denominazione in IntCen. Nell’ambito del Seae, la missione dell’IntCen è quella di fornire analisi d’intelligence e quadri di situazione per l’Alto Rappresentante. La sua attività è svolta anche a beneficio – oltre che dei diversi organi decisionali dell’Ue nei campi della Pesc e dell’antiterrorismo, come degli stati membri attraverso gli ambasciatori del Comitato politica e sicurezza – del Presidente del Consiglio europeo e di quello della Commissione nelle relazioni esterne. Il focus dell’organismo è incentrato sugli interessi di politica estera dell’Ue ma, in collaborazione con i servizi di sicurezza dei paesi membri, vengono elaborate anche analisi sul terrorismo e su eventuali minacce globali suscettibili di riflettersi sulla sicurezza interna.
Nonostante lo scetticismo iniziale – legato al timore di un effetto frenante sul livello della cooperazione d’intelligence (Fägersten, 2011, p. 180) che il trasferimento al Seae avrebbe potuto comportare – ritengo, di contro, che il sistema si sia rafforzato. L’IntCen è riuscito a mantenere il suo ruolo di fornitore di analisi d’intelligence per tutti i leader politici di alto livello e per le istituzioni dell’Ue. Sono stati, infatti, moltiplicati i metodi di cooperazione attraverso differenti livelli e modalità; al riguardo un ruolo chiave è naturalmente svolto dai professionisti provenienti dai servizi d’intelligence e di sicurezza dei paesi membri. Grazie agli sforzi profusi, la maggior parte degli stati è attualmente rappresentata nell’IntCen, in cui vengono applicate metodiche di cooperazione adeguate ed efficaci anche con quei servizi che ancora non sono rappresentati. Si è creata così una vera e propria attività d’intelligence supportata da un programma di addestramento per tutti gli analisti in arrivo. Ciò assicura, in linea di massima, uniformità e coerenza delle analisi. In sintesi, posso affermare che, con l’appoggio dei partner degli stati membri, negli ultimi due anni siamo riusciti a promuovere una cultura dell’intelligence europea che integri quelle nazionali, comunque prevalenti. Nel corso dell’ultimo biennio sono stati incrementati gli sforzi con gli omologhi militari, la Direzione intelligence dello Stato maggiore dell’Ue (Eums Int) , anche costruendo una cornice strutturata per il supporto all’intelligence nel Seae. A giugno 2012 l’Alto Rappresentante ha adottato una Decisione nella quale vengono stabiliti l’organizzazione e il funzionamento della struttura di supporto intelligence del Seae nonché espressamente definiti ruoli e responsabilità di tutti gli attori. L’aspetto più importante che la Decisione ha formalizzato è la definizione di un processo per stabilire le priorità degli attori dell’intelligence nel Seae. L’impegno dell’Alto Rappresentante Catherine Ashton e degli altri decisori ad alto livello per indirizzare l’attività dell’organismo è vitale affinché il supporto all’intelligence funzioni in modo appropriato, attraverso un meccanismo che l’avvicini di più al processo decisionale del Seae. Le priorità per il lavoro della componente intelligence – l’IntCen e l’Eums Int – sono stabilite ogni anno dal Comitato direttivo intelligence, presieduto dall’Alto Rappresentante o dal Segretario Generale esecutivo e composto dai vertici dell’amministrazione delle diverse Direzioni amministrative del Seae. Sono ivi rappresentati anche il Segretario Generale del Consiglio – principalmente il Coordinatore dell’antiterrorismo – e la Commissione, quando le tematiche in agenda riguardino interessi comuni. A svolgere l’attività preparatoria del Comitato direttivo intelligence è il Gruppo di lavoro intelligence, co-presieduto dal Direttore dell’IntCen e dal Direttore dell’Eums Int. Detto organismo, ove sono rappresentate tutte le Direzioni amministrative del Seae, si riunisce con cadenza mensile per discutere le tematiche d’interesse. Tale approccio di supporto – basato su due livelli – assicura un dialogo equilibrato e una costante interazione tra decisori politici e organismi d’intelligence.



Dal nucleo fonti aperte al centro di snodo dell’intelligence civile europea

Lo sviluppo della cooperazione europea – da un piccolo nucleo di fonti aperte a un vero centro di snodo dell’intelligence civile europea – è stato determinato dalla volontà dei paesi membri e da esigenze connesse a eventi esterni. È necessario riconoscere anche l’abile attività di leadership svolta sia dell’Alto Rappresentante Solana che dal primo Direttore William Shapcott. Senza il loro costante impegno, molto dello slancio iniziale sarebbe andato perduto. Il loro contributo personale ha posto le fondamenta per un alto potenziale di sviluppo del Centro.
Nel 1998, Politi ha formulato alcuni suggerimenti sulla policy d’intelligence europea da perseguire in concreto. Tra i più prudenti, quello volto all’istituzione di un Centro congiunto per l’addestramento di analisti strategici, a una maggiore cooperazione in campi non tradizionali come i ‘nuovi rischi’ e alla costituzione di un meccanismo di collaborazione, alla stregua di quello dell’Europol. Le proposte più ambiziose contemplavano, invece, la creazione e la gestione di una rete di esperti su scala europea da utilizzare in caso di situazioni di crisi, un gruppo ad alto livello per l’esame delle necessità dell’intelligence in ambito europeo, metodi diversi di valutazione di intelligence congiunta e una sistematica suddivisione del lavoro tra gli Usa e l’Europa . Il lucido pensiero di Politi ha trovato ampio seguito. L’IntCen è oggi un vero hub per la comunità intelligence civile europea, fornendo ai servizi d’intelligence e di sicurezza degli stati membri una piattaforma proficua per diversi tipi di cooperazione. L’IntCen e l’Eums Int insieme, in qualità di Capacità unica di analisi dell’intelligence (Siac), formano un contesto unitario per valutazioni d’intelligence congiunte e globali, che includono aspetti sia civili che militari, esterni e interni, di ogni specifica situazione. Al vertice, il Comitato direttivo intelligence, guidato dai più alti funzionari della politica estera dell’Ue, stabilisce le priorità strategiche d’intelligence in tema di politica estera e di sicurezza dell’Ue. Il programma di addestramento dell’IntCen, insieme a un sistema ben funzionante di esperti nazionali distaccati, contribuisce significativamente a costruire anche una rete di esperti europei. Inoltre, assume particolare rilievo l’organizzazione periodica di eventi e seminari ove gli analisti provenienti dai diversi servizi s’incontrano, in contesti diversi, per scambiare punti di vista su tematiche di attualità. Condivido pienamente il pensiero di Davis Cross sulla rete intergovernativa di professionisti dell’intelligence: «essi formano una rete poiché condividono il desiderio di migliorare il loro lavoro di professionisti dell’Amministrazione e, in tale processo, imparano a fidarsi gli uni degli altri» . L’IntCen fornisce ai servizi di sicurezza e di intelligence degli stati membri una piattaforma davvero indispensabile per una rete di comunicazione multilaterale europea . Oberson aveva sognato nel 1998 che «questa iniziativa europea potesse così divenire un punto di riferimento per l’intelligence nazionale» . Per ovvie ragioni non mi è possibile parlare, oltre un certo limite, dei risultati conseguiti ma sono molto contento che la qualità del lavoro dell’IntCen sia stata riconosciuta sia a livello europeo sia a livello nazionale (l’IntCen dell’Ue e l’Eums Int richiedono regolarmente feedback ai nostri committenti e collaboratori ). Credo che abbiamo individuato il giusto ruolo per l’IntCen a supporto dell’attività decisionale nella politica estera e di sicurezza europea, senza timore di duplicati o di sovrapposizioni di compiti – proprio come Simon Duke, professore presso l’Istituto della Pubblica amministrazione di Maastricht (Eipa), ravvisava nel 2006: «un nuovo tipo di competenze d’intelligence sta emergendo gradualmente a livello europeo, che non può essere facilmente duplicato a livello nazionale o bilaterale» . La sicurezza nazionale è e rimarrà esclusiva responsabilità di ciascuno Stato membro. Il ruolo dell’IntCen è quello di fornire analisi d’intelligence per le decisioni sulla politica estera europea e noi possiamo offrire il nostro contributo: per molti paesi membri l’analisi d’intelligence prodotta dall’IntCen gioca un ruolo fondamentale nella formulazione delle rispettive posizioni su tematiche relative alla Pesc, oltre che nella composizione dei punti di vista dei diversi servizi d’intelligence rivestendo, pertanto, una posizione privilegiata per valutare gli effetti interni o esterni delle minacce alla sicurezza. Per ciò che riguarda lo sviluppo dell’IntCen, il futuro dipende largamente da analoghi fattori: la volontà e l’esigenza di cooperare a livello europeo. Ultimamente, ancora una volta, si è riaperto il dibattito sulla necessità di istituire un’Agenzia europea d’intelligence. Per il momento, non ravviso la reale necessità né la volontà da parte degli stati membri di procedere nel senso. La tendenza è piuttosto quella di identificare le aree ove la cooperazione d’intelligence multieuropea possa conferire un tangibile valore aggiunto in modo tale da ottimizzarne le risorse nazionali: posso affermare che tali aree di interesse comune sono sempre più delegate all’IntCen. Con l’attuale rappresentanza dei servizi facenti parte dell’IntCen, confido nel pieno soddisfacimento delle esigenze.