Proseguiamo nell’approfondimento sulla Legge del 3 Agosto 2007 n.124 pubblicando altri autorevoli contributi. Il primo è a firma del Consigliere di Stato Vittorio Stelo che, grazie alla Sua prolungata esperienza di Direttore del SISDe negli anni dal 1996 al 2001, offre una peculiare lettura della Riforma; il secondo è redatto dal Dott. Alberto Cisterna, Sostituto Procuratore della Direzione Nazionale Antimafia che, in chiave strettamente giuridica, analizza i delicati aspetti del nuovo istituto delle garanzie funzionali. In chiusura proponiamo l’elaborato del Professor Alessandro Corneli che, tracciando una periodizzazione dell’Intelligence, conclude con alcune interessanti riflessioni proprio sulla nuova Riforma.
I NUOVI SERVIZI
VISTI DA UN DIRETTORE DEL SISDe
di Vittorio STELO
Il 12 ottobre è entrata in vigore la riforma dei Servizi introdotta con legge n. 124 del 3.08.2007, pubblicata nella G.U. n.187 del 13.08.2007.
Si tratta di un provvedimento sempre auspicato, studiato, sollecitato, dibattuto anche criticamente e polemicamente, che è sembrato spesso sul punto di approdare all'esame definitivo del Parlamento, ma che divergenze, talvolta strumentali, sia sul piano politico sia tecnico, ne hanno impedito la conclusione, relegando la riforma alle esternazioni di agosto oppure, purtroppo, in connessione a eventi o fatti anche clamorosi collegati al mondo dei Servizi.
Mi piace rammentare che già ai tempi della mia Direzione la nota Commissione IUCCI ebbe a fare uno studio al riguardo ed io stesso, con il collega del SISMI, l'amico Ammiraglio Battelli, ponemmo in essere, concordemente, la massima collaborazione soprattutto sui punti controversi; proponendo ipotesi e soluzioni che in buona parte hanno trovato ora una risposta legislativa, almeno sul piano generale.
Si deve riconoscere alle forze politiche la sensibilità e la tempestività (in un anno di legislatura e in un Parlamento spesso bloccato), con le quali è stato colto il momento maturo per giungere ad una riforma condivisa, anche se, in qualche modo, accelerata da fatti assurti alle pagine della cronaca.
La legge n. 124 ben può definirsi "riforma istituzionale" e di "sistema" (come esplicitato nella intitolazione) attinendo all'ordinamento dei Servizi di Informazione per la sicurezza della Repubblica (cd. Segreti), ovvero a un apparato ganglio vitale per il funzionamento dell'intero assetto democratico della Nazione, a garanzia e tutela della sicurezza dello Stato, un bene essenziale ed insopprimibile per la collettività, con carattere di assoluta preminenza su ogni altro in quanto tocca l'esistenza stessa dello Stato (come la Corte Costituzionale ha avuto modo di affermare).
La Riforma è stata opportunamente scritta in forma di novella dalla precedente nota legge 24-10-1977 n. 801, che in buona parte è stata trasfusa nel nuovo provvedimento, evitando così di ricorrere a singole integrazioni o modifiche che avrebbero reso meno agile la lettura e l'interpretazione del testo e sminuito la portata della legge, che assurge così a vera e propria disciplina "a regime" destinata a durare nel tempo.
In concreto la legge n. 124 può considerarsi, a prescindere ovviamente dal cambio formale delle sigle dei Servizi, la migliore possibile, alla luce del contingente momento storico-politico-parlamentare, avendo definito alcuni punti essenziali del funzionamento dei Servizi che abbisognavano di copertura normativa.
Si premette che la concreta, corretta ed efficace attuazione di una legge è demandata alle persone che rappresentano le Istituzioni, ai vari livelli, e che operano nella pratica, nonché agli stessi cittadini.
Occorrono, poi, chiara e convinta volontà politica e, soprattutto, "fiducia" nei Direttori che, "scelti" per tale complesso delicatissimo incarico, rispondono in primis dell'operato dei Servizi e che, a mio avviso, non possono non essere "super partes".
Mi piace qui ricordare che il difficile compito dello scrivente è stato agevolato non poco, in particolare all'inizio del proprio mandato nel 1996, grazie all'attuale Presidente della Repubblica Napolitano, allora Ministro dell'Interno, e all'Onorevole Prodi, Presidente del Consiglio.
Ciò premesso, sul piano generale emerge, dal nuovo contesto normativo, la premura di individuare rispettivamente il livello politico, la "cabina di regia" e di "strategia" tecnico amministrativa e quella funzionale-operativa, più strettamente collegata all'attività di informazione.
Sul piano politico è indubbio che è stato chiarito e determinato il ruolo principale e centrale del Presidente del Consiglio dei Ministri, quale responsabile generale della politica, della sicurezza e dell'informazione, coadiuvato dal CISR (ex CIIS), vero e ristretto Consiglio dei Ministri del settore e dello stesso neo DIS (ex CESIS).
Il Presidente, peraltro, può delegare gran parte dei suoi compiti a un Ministro o Sottosegretario senza portafoglio, la cui nomina non può di certo non avere, nell'occasione, valenza politica, con possibili benefici effetti sul piano fattuale, organizzativo-politico e amministrativo, quale unico referente per la gran parte del lavoro, soprattutto nella quotidianità, non potendo il Presidente essere continuamente presente ed essendo giustamente dedicato alle determinazioni di politica generale e più squisitamente politiche.
A ciò non può non connettersi l'emanazione di direttive nonché mirati puntuali indirizzi circa l'attività info-operativa da svolgere, sì da individuare obiettivi e risultati da conseguire in particolare nell'immediato e a medio termine, evitando protocolli rituali e ripetitivi, scontati e talvolta irrealizzabili perché onnicompresivi e generici, di fatto scollegati dalla realtà del momento o dalla prospettiva.
A tal fine può giovare il nuovo DIS, con un ruolo più potenziato rispetto all'ex CESIS.
In effetti ne viene valorizzata e qualificata la funzione di coordinamento amministrativo, organizzativo e operativo di tutta l'attività delle neo istituite Agenzie AISE (ex
SISMI) e AISI (ex SISDe), accentrando una serie di incombenze amministrative (archivi, raccolta di informazioni, scuola, ruolo unico, ispezioni, reclutamento, bilancio....), regolamentando più organicamente il cd. UCSE (ex UCSI) preposto alla tutela del segreto e ai N.O.S., uscito così da quel "limbo" che lo circondava con varie critiche di essere un "oggetto misterioso" dovute spesso proprio alla non conoscenza.
Di rilievo l'istituzione dell'Ufficio Ispettivo, dotato di autonomia e neutralità ai fini della verifica della conformità delle attività informative alle direttive governative e alle disposizioni normative; spetterà peraltro al regolamento di funzionamento ed all'intelligenza delle persone evitare pregiudizievoli duplicazioni, interferenze e rallentamenti per preferire invece l'attività di riscontro, di supporto e di stimolo, a fini di efficienza ed efficacia.
Così come per il neo Ufficio Centrale degli Archivi, che dovrebbe sgravare burocraticamente le Agenzie, con l'auspicio anche che vengano finalmente poste norme puntuali per il mantenimento e l'eventuale distruzione delle carte ormai superate o non utili o oggettivamente non istituzionali; la materia ha dato luogo a più di un equivoco e a polemiche ultronee e basate su mancanza di fiducia nei Servizi, il che ha fatto fallire concreti tentativi effettuati a suo tempo.
Va in ogni caso evitato che tale nuovo sistema porti alla creazione nel DIS di un "monstrum" con appesantimenti burocratici e gestionali e, peggio, operativi; il DIS, quindi, deve essere dotato, da subito, delle risorse umane, finanziarie e strutturali indispensabili per coordinare al meglio il momento politico-amministrativo con quello operativo.
E' auspicabile, in ogni caso, che l'accentramento nel DIS possa avere il merito di alleggerire le neo Agenzie, che sempre Servizi Segreti restano, alle quali deve così essere riconosciuto un ruolo più funzionale, non potendo l'intelligence subire ritardi ed evitando, quindi, oneri burocratici molto complessi, per di più duplici e talvolta differenti che inducono a rallentarne l'attività e l'operatività.
Può considerarsi positiva "l'istituzionalizzazione" del ruolo del Ministero degli Affari Esteri, autentica "intelligence" all'estero, mentre vengono ridisegnati i confini dei collegamenti con i Ministeri dell'Interno e della Difesa, restringendo più agli aspetti operativi e superando così la dipendenza organica.
Si è risposto poi all'esigenza, più volte manifestata, di disciplinare compiutamente e delimitare il segreto di Stato, per il quale, anche tenendo conto delle esperienze anche recenti, si è fatto ordine, ponendo testualmente e specificatamente fattispecie, competenze, termini, procedure, tempi e limiti della tutela, sia in tema di "pubblicità" che di segreto, con positivi riflessi sull'operato - e ciò era ed è indispensabile - del personale delle Agenzie in termini di chiarezza e di garanzie.
Mi piace ora ricordare (allora ci fu molta sofferenza) l'esperienza vissuta - che fece giurisprudenza ed è in Gazzetta Ufficiale - quando, per una operazione di intelligence antiterrorismo, condotta a suo tempo con il Dipartimento della P.S., furono inquisiti il VDO dell'epoca e appartenenti alla Polstato per una serie di reati; in merito fu opposto il segreto di Stato, confermato più volte a livello governativo e dal COPACO e difeso favorevolmente, in contenzioso con la Procura della Repubblica di Bologna, dinanzi alla Corte Costituzionale, elevando, fra il 1998 e il 2000, conflitto di attribuzioni per ben tre volte e ottenendo inoltre un responso di manifesta inammissibilità della questione di costituzionalità posta sull'art. 256 c.p.p. che pose fine a quella vicenda. La materia peraltro, di recente, è tornata di attualità per altra vicenda, e la riforma, da quel che emerge, ha tenuto conto dei due precedenti.
I compiti delle due Agenzie,
AISE e AISI, inserite più organicamente nel sistema Presidenza del Consiglio - DIS, sono, ora senza dubbio, meglio indicati, ribadendo esplicitamente le rispettive esclusive competenze all'estero e all'interno, l'obbligo di reciproca collaborazione e cooperazione delle Forze Armate e delle Forze di Polizia, nonchè l'attività di referenza, le relazioni con il neo DIS, e introducendo due novità sostanziali quali il controspionaggio interno dell' AISI e le cd. garanzie funzionali.
La ripartizione territoriale delle competenze è la più oggettiva e certa, ma la sua attuazione dipenderà in pratica da chiare e costanti integrazioni informative e dal concreto coordinamento del DIS: in una parola, dalla effettiva e tempestiva circolarità delle notizie, in modo da evitare interferenze e duplicazioni soprattutto rispetto a fenomenologie, ormai, transnazionali.
La novità assoluta, divenuta matura, è l'attribuzione all’AISI del controspionaggio interno, come in altri Paesi, e che istituzionalmente non poteva non spettare che
all'AISI. Ciò può proprio agevolare la esaustività e la certezza della ripartizione territoriale, evitando equivoci e confusioni. Occorrerà la massima collaborazione, specie per quelle operazioni, anche in corso, che originano all'esterno e all'interno, per proseguire all'interno o all'esterno. Sarà necessario, altresì, un coordinamento con le previsioni della legge n.410/91, in materia di lotta al terrorismo, non abrogata, e della legge 146/46, relativa al cd. reato transnazionale.
Si tratta di un risultato non scontato e la questione era stata più volte prospettata in passato; averla finalmente risolta è stato atto di coraggio e determinazione.
Si perviene, finalmente, alla disciplina, per legge, delle c.d. garanzie funzionali per gli operatori, contrastate per i timori di abusi o di estensioni fino alla "licenza di uccidere", ed ormai realtà con livelli di responsabilità, procedure e limitazioni anche invalicabili che la legge contempla; le stesse costituiranno un supporto incisivo per operazioni non convenzionali, con garanzie per l'ordinamento e tutela per gli operatori, che potranno agire con maggiore determinazione, responsabilità e, soprattutto, con serenità, di fronte sia a referenti politico-istituzionali che, in particolare, all'autorità giudiziaria, anche in caso di intercettazioni e di procedimenti giudiziario. E’ auspicabile che le garanzie non siano "vanificate" dalla burocrazia con pregiudizio proprio per l'operatività.
Si è ricorso così a una esplicita speciale causa di giustificazione e, in concreto, di non punibilità per una condotta astrattamente delittuosa ma concretamente e fattualmente non perseguibile, perché riconosciuta "istituzionale" purché formalmente autorizzata.
L'esimente è chiara e dovrebbe così evitare il ripetersi di casi come quello ricordato di Bologna, e ne consegue dall'altra che è ormai indifendibile ogni altro comportamento al di fuori dei canoni normativi.
In tale quadro sovvengono strumenti importanti quali la possibilità di dotarsi di documenti di copertura (forma di tutela operativa ora così sancita) e quella di dare vita ad attività simulate sul piano economico, ricorrendo a imprese individuali o a società, strumento già utilizzato in un passato ormai remoto, con risultati, in verità, non positivi, con polemiche e con una deriva contenziosa che non so se ancora conclusa.
Siccome sono essenziali le regole, il regolamento dovrà contenere - il momento e le persone lo garantiscono - una sub-normativa rigorosa, chiara e vincolante, che dia attuazione a tale previsione con la massima aderenza ai fini istituzionali, puntuale disciplina degli aspetti connessi alle responsabilità, all’ amministrazione, alla contabilità, ai controlli e alle garanzie, anche in prospettiva, per le Agenzie.
Viene poi ribadito ed esplicitato lo scambio informativo Agenzie-Forze di Polizia, anche attraverso riunioni periodiche che, ora, dovrebbero uscire dalla contingenza e dallo spontaneismo, per andare a regime, per creare un circolo virtuoso andata-ritorno, volto a ottimizzare i contenuti e l'attendibilità dell'informazione che ha sempre una finalità di prevenzione, o nell'immediato o in prospettiva.
D'altra parte i primi utenti dei Servizi sono le Forze di Polizia che debbono "coltivare" le notizie e renderle concrete ai fini delle conseguenti iniziative a tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica ovvero verso l'A.G.
Essenziali sono, poi, le previsioni in tema di rapporti con l'A.G. e con gli uffici pubblici (con accessi alle Banche Dati e convenzioni di collaborazione).
A margine delle c.d. garanzie va ricordato l'art. 203 c.p.p., che tutela l'identità degli "informatori" nel procedimento giudiziario.
La fattispecie, molto delicata, dimostra la complessità e la "diversità" dell'attività informativa dei Servizi, la quale, tralasciando i convincimenti personali o di merito, non può prescindere, normalmente, dalla tutela dell'identità delle fonti informative, salvo eccezionali deroghe (la fonte è ormai "scoperta" o si fa "scoprire", è deceduta da tempo, non è a rischio né lo sono i parenti, non c'è più oggettivo interesse per la sicurezza), nel presupposto che l’attività istituzionale dei Servizi sia quella informativa, che va, poi, verificata dagli Organi di P.S., e che una disinvolta gestione degli informatori possa creare, anzi crei di certo, anche per un caso solo, la "fuga" o la sfiducia delle fonti, e gli stessi Servizi stranieri - altro indispensabile decisivo canale informativo - prenderebbero le distanze.
Il complesso delle disposizioni della Riforma appare fornire in generale, ora, un quadro più puntuale di tutela e garanzie sia per lo Stato e le sue Istituzioni sia per il personale.
Ciò premesso, si può affermare che il sistema viene così a configurare, almeno in generale, un "unicum" sul piano politico, ordinamentale e organizzativo con un contesto più organico, rigoroso e unitario, anche dal punto di vista procedurale.
L'auspicio è che ciò funzioni in pratica, evitando quelle incomprensioni, rivalità, sovrapposizioni, solitudini e resistenze che talvolta in passato hanno influito soprattutto sul lavoro dei due Servizi, grazie anche alle carenze e incertezze normative e a cause non dipendenti dagli stessi Direttori (con Battelli si era dato luogo a periodiche riunioni congiunte e comunque ci si sentiva e vedeva spesso).
In tale quadro era inevitabile il rafforzamento del ruolo delle competenze del COPACO, che, al di là del numero dovuto a esigenze di equilibri politici, ha esteso l'area di spettanza a pressochè tutta l'attività, sia per gli aspetti più generali sia per quelli più organizzativi e operativi.
Ciò non potrà che apportare un essenziale elemento di chiarezza e trasparenza, benefica anche per il DIS e le Agenzie, soprattutto e auspicabilmente evitando e limitando al minimo l'intervento, come in passato si è verificato, di altre Commissioni Parlamentari o non, di più interrogazioni parlamentari, nonché accessi e richieste da più parti.
L'esperienza anglosassone potrebbe qui sovvenire.
Nella sostanza il COPACO viene a configurarsi quale unico Organo di riferimento e di tramite con tutto il Parlamento e con i Servizi, nonché di effettivo controllo e attenta vigilanza.
Aspetto non certo secondario, al di là della retorica, è che non si può più sfuggire al requisito della competenza e professionalità che garantiscano lealtà e affidabilità, unitamente a risorse adeguate; il bene della sicurezza dello Stato, la tutela degli interessi strategici nazionali del sistema Paese sono primari e non possono soffrire tagli o risparmi.
Il fabbisogno informativo anche nei rapporti con i Servizi stranieri esige massiccio impiego di fondi in un mondo ove la concorrenza è spietata e spesso - per il risultato - non rispetta le regole dell'etica, che pure va comunque perseguita per la credibilità del Servizio.
Si tratta di acquisire notizie non altrimenti acquisibili negli ambienti più disparati e nelle zone e aree c.d. "grigie", per poi valutarne l'attendibilità o meno e il seguito da dare. Si agisce nel momento della prevenzione e per porre le Forze dell'Ordine in condizioni di evitare o contrastare, tempestivamente, fatti o eventi pregiudizievoli. Nessuno saprà mai, infatti, quanti eventi siano stati "prevenuti" da segnalazioni dei Servizi e/o dalla presenza o dall'intervento anticipato degli organi di P.S..
In un mondo, ahimè, ormai dominato dal denaro, dall'economia, dagli affari più o meno leciti, dai movimenti di capitali on-line e così via, diventano, nel mondo dei Servizi, improduttivi discorsi di risparmi, contenimento delle spese, dilazioni, ovviamente con riferimento alla operatività connessa alla ricerca, acquisizione e coltivazione delle informazioni, perché tempo e concorrenza non lo consentono e, quindi, ripetesi, la adeguata provvista di mezzi finanziari non può venir meno nel momento in cui si intende privilegiare l'aspetto funzionale.
Ne consegue - e non è retorica - un corrispondente trattamento economico per il personale che deve operare sulle 24 ore e a 360°, con rischi di ogni genere e che deve essere libero dal bisogno.
Essenziale, a conclusione, sarà la cornice amministrativo-contabile che, proprio per quanto sopra, regolamenterà l'aspetto della gestione delle somme di pertinenza e i relativi controlli.
Ogni rigore, a parte il riscoperto controllo della Ragioneria della Presidenza del Consiglio e di un ufficio della Corte dei Conti che già tempo addietro veniva effettuato, è giustificato e va procedimentalizzato sia per le spese ordinarie sia per quelle riservate, e le previsioni normative, da sviluppare poi, in via secondaria, già pongono limiti e contorni definiti.
Previsioni da me condivise, perché, mi piace rammentare, a suo tempo ebbi a disporre puntuali e chiare direttive, volte a documentare, per il Direttore, per gli altri limitati livelli di responsabilità ed anche per le sedi periferiche, le spese riservate, introducendo anche modelli informatici (es. fonti). Tant'è che ho lasciato il Servizio con un considerevole fondo riservato e tutta la documentazione senza distruggerla, procedendo anche alla sistemazione e definizione di partite allora ancora in corso.
Occorrerebbero altre riflessioni, ma la penna, per l'entusiasmo professionale, ha preso la mano e, in ogni caso, ci si rimette alle singole fattispecie normative.
Ma un dato è certo: ora, comunque, la riforma è intervenuta. Tutto è perfettibile, ma è una buona riforma e nessuno ha più alibi. Tutti debbono operare, ai vari livelli, con convinzione e determinazione e, soprattutto, con spirito d'appartenenza, perché la legge si applichi subito e bene, senza sotterfugi, "sotterranei" disfattismi, resistenze o apatia esistenziale, che non hanno più ragione di esistere e ciò anche perché di certo le nuove normative non potranno non comportare - basti pensare alla novità del ruolo unico e dell'inserimento "a pettine" - revisioni delle strutture già operanti con conseguenti razionalizzazioni e riorganizzazioni e, per di più, senza arrecare traumi sicuramente pregiudizievoli e soprattutto soluzioni di continuità all'attività in corso e in prospettiva, in un momento di attenzione particolarmente rilevante.
La legge intende eliminare o ridurre gli eccessi di discrezionalità, per uno status del personale - ora a ruolo unico - disciplinato da puntuali e chiare disposizioni in tema di assunzioni, formazione (ricordo ancora la Scuola), sviluppo di carriera (con regole, come ho tentato di fare a suo tempo), di competenza e professionalità e, quindi, vanno date certezze in tema di avanzamenti nella carriera di appartenenza nelle forze dell'ordine o degli uffici pubblici di provenienza: non sono consentibili privilegi e neanche penalizzazioni; infatti il personale delle Agenzie non può non essere ritenuto che selezionato fra i migliori, non potendosi dire il contrario e, quindi, necessiteranno regole equilibrate e coordinate con i vari ordinamenti, volte al più adeguato, corretto e sereno rientro nelle Amministrazioni di provenienza, in tutti i casi di restituzione di unità o non ritenute idonee per le Agenzie o per volontarie dimissioni o per cause traumatiche, non riferibili ovviamente ai casi nei quali la dismissione trova ragioni oggettive e conclamate sul piano disciplinare e penale.
Occorreranno specifiche gradazioni sia in tema di reinquadramento che di determinazione del nuovo trattamento economico, evitando possibili contenziosi, risentimenti e perdite di patrimonio professionale, di certo non giovevoli al "clima" dei Servizi.
Mi accorgo di non aver parlato dell'”intelligence” ma, ripeto, la trattazione si riferisce ad una legge "ordinamentale" e che, cioè, pone il "sistema" ritenuto migliore per alimentare e conseguire il prodotto che, in effetti, fa vivere il mondo dei Servizi, e cioè l'intelligence, che la legge indica in pratica nei compiti del DIS e delle Agenzie.
A onor del vero, nonostante i limiti normativi, strutturali e funzionali e a prescindere da critiche spesso immotivate e generiche, il prodotto "intelligence" fin qui formato si può ritenere un buon prodotto, basandosi su una efficace rete informativa e di relazioni con altri Servizi stranieri, che, in fondo, ci ha evitato i guai che altri Paesi hanno, sofferto.
La legge n.124 contiene, invero, più petizioni di principio e previsioni di carattere generale, ma in ogni caso il Parlamento ha inteso porre un ordinamento più completo ed idoneo ad ottenere il miglior funzionamento possibile del sistema dell'informazione e della sicurezza, sì da essere propedeutico alla migliore e più efficace ‘intelligence’ e, in particolare, pronto alle sfide che il mondo di oggi propone e aggiorna con rapidità.
La società è in continuo divenire; le tensioni e le conflittualità sono costanti e in progresso, con forme agguerrite di violenze, integralismi, disaffezioni e insofferenze; la comunicazione e la tecnologia hanno sconvolto metodiche e procedure e la stessa vita di tutti i giorni; la fame nel mondo, l'ambiente e i fenomeni connessi, l'effetto serra, il fabbisogno energetico e le energie rinnovabili, il business dei rifiuti, il problema dell'acqua (cd. oro bianco), i nuovi o rinnovati terrorismi (attenzione sì al fondamentalismo islamico e pure alla Cecenia, al Nord Africa, ai Balcani sempre in ebollizione,...; per finire al caso Piancone di Siena) e le mafie emergenti con le nuove strategie affaristiche, le guerre "locali" nel mondo e il traffico di armi, i movimenti virtuali di denaro - filo conduttore da seguire - e gli affari "economici", con intrecci, le corruttele, gli abusi, le speculazioni che inquinano e minano la sicurezza democratica e il sistema economico-produttivo, l'informatica al servizio del crimine, fino a più specifici temi, quali la pedofilia, la contraffazione (basti pensare a quella musicale), il lavoro nero, lo sport e le sue patologie, per non parlare di immigrazione clandestina e dei reati ad essa strumentali o della potenza devastatrice degli attacchi cd. NBCR, la insicurezza conseguente alla criminalità "di strada", il pericoloso brodo di cultura del disagio economico-sociale (precarietà nel lavoro, tasse, costo della vita e mutui, sanità e servizi sociali non garantiti, pensioni, disgregazione familiare, servizi pubblici carenti...).
L'elencazione è puramente indicativa anche perché va contestualizzata nell'ambito del colosso U.E. (e i problemi della Turchia e di Cipro); dell'avanzare tecnologico-industriale-economico-sociale di paesi come la Cina, l'India, il Giappone, la Corea...; della rinnovata presenza della Russia e del dopo Castro. In una parola, la tutela del bene primario ‘Sicurezza’ - Legalità dello Stato - Ordinamento e Stato - Comunità, nei suoi vari aspetti.
Si impone, quindi, un’ attività informativa costantemente aggiornata al momento e in prospettiva, sì da anticipare fatti ed eventi - per governare bisogna conoscere e conoscere bene e prima - per cui, a mio avviso, è necessario individuare gli interessi nazionali ed i settori strategici del Sistema Paese e predisporre le conseguenti analisi strategiche e tattiche, supportate dalle ricerche ed analisi dedicate ai vari filoni di interesse.
Rifuggendo di conseguenza da "provincialismi" o da "confini", ormai fuori tempo e non convenienti sotto tutti gli aspetti: la cooperazione prescinde dal territorio, così come le fenomenologie dell'intelligence.
Mi accorgo che l'entusiasmo ha ripreso la mano e non poteva essere altrimenti.
In verità è nato il nuovo ordinamento, ma la riforma nel concreto vedrà il suo compimento nei regolamenti ed io ho solo cercato di individuarne i contenuti più significativi ai fini della pratica attuazione.
E’, quindi, ora il momento della verità e va colto con coraggio, determinazione, equilibrio e serenità, nell'armonizzazione della legalità e della segretezza con la chiarezza e la trasparenza e ricordando che i Servizi sono sempre Segreti.
Ripetiamo: volontà politica e fiducia verso e dentro i Servizi; il lavoro non è facile ma possibile, per cui il più sincero augurio al Direttore ed al personale tutto.
AGENTI SEGRETI
LE GARANZIE PREVISTE DALLA LEGGE
di Alberto CISTERNA
La legge 124/2007 reca un'intera costellazione di questioni giuridiche che nel tempo sarà indispensabile affrontare e risolvere. Vi è un quadro di novità e, quindi, di indeterminatezza interpretativa che, in assenza di prassi applicative e di una qualsivoglia casistica, si dovrà per un certo periodo scrutinare semplicemente in vitro. Si tratta, come sempre in queste circostanze, di operare sulla scorta di modelli teorici e di ipotesi, assicurandone per quanto possibile la ragionevole aderenza al dettato normativo.
Un punto qualificante della legge, come tale percepito dalla pubblica opinione e dagli operatori del settore, è senz'altro quello connesso alla disciplina delle cosiddette garanzie funzionali, ossia delle guarentigie che l'ordinamento ha inteso assicurare agli appartenenti ai servizi di informazione per il caso in cui, nel corso di apposite operazioni, vengano in essere condotte punite dalla legge come reato.
Secundum constitutionem
L'innovazione è di tale rilevanza da proporre per versanti inediti uno scrutinio circa la legalità costituzionale delle funzioni che i Servizi di intelligence svolgono in Italia al pari di altri ordinamenti giuridici geopoliticamente omologhi(1). E' un profilo, questo, solo in apparenza periferico rispetto alla problematiche di “diritto vivente” oggetto di queste brevi notazioni. Deve essere chiaro, infatti, che la previsione e l'operatività della clausola di non punibilità disciplinata dall'art.17 della legge 124/2007 descrive - secondo precetti di diritto positivo e non per via di una mera enunciazione di principio - il perimetro entro cui può giudicarsi lecita la compressione/lesione di beni giuridici altrui per assicurare la tutela di interessi classificati dal legislatore come prioritari ed incomprimibili.
E' un'operazione non certo inedita nell'ordinamento giuridico italiano(2) che, in buona sostanza, prefigura la salvaguardia della salus rei publicae quale fonte dello stato d'eccezione(3) regolato dall'art.17. Di questa ampia prospettiva assiologica la legge reca una traccia consistente, tradottasi in una trama minuta di riferimenti e di interazioni normative che è bene aver presente nel momento in cui, in concreto, dovranno disporsi le operazioni e le attività da scriminare.
La lettura della disposizione conferma quanto delicato sia il congegno legislativo approntato: "Fermo quanto disposto dall'articolo 51 del codice penale, non è punibile il personale dei servizi di informazione per la sicurezza che ponga in essere condotte previste dalla legge come reato, legittimamente autorizzate di volta in volta in quanto indispensabili alle finalità istituzionali di tali servizi, nel rispetto rigoroso dei limiti di cui ai commi 2, 3, 4 e 5 del presente articolo e delle procedure fissate dall'articolo 18" (comma 1). Proviamo a scomporlo nelle sue plurime scansioni.
Il procedimento ex art.17: presupposti
Innanzitutto è evidente che la valutazione di "indispensabilità" delle condotte illecite ai fini del perseguimento delle "finalità istituzionali" dei servizi è rimessa per intero all'autorità politica apicale (art.2) competente al rilascio dell'autorizzazione ai sensi dell'art.18. Probabilmente, il Parlamento ove non avesse agito in una temperie di polemiche e di contrasti particolarmente esasperati circa la liceità di talune attività non convenzionali (si pensi solo ai giudizi per conflitto di attribuzione pendenti innanzi alla Corte Costituzionale), avrebbe evitato di completare la previsione del comma 1 con una sorta di ulteriore statuto (comma 6) destinato ad enumerare analiticamente i criteri che devono regolare questa delicata deliberazione del Presidente del Consiglio dei Ministri. Soprattutto si sarebbe omesso di subordinare l'applicabilità della causa di giustificazione ad una complessa ponderazione di interessi che, in buona sostanza, rischia di rendere vulnerabile la posizione degli appartenenti ai Servizi e della stessa autorità politica nell'ambito di un'eventuale valutazione processuale ex post.
Il comma 6 dell'art.17, infatti, recita che: "La speciale causa di giustificazione si applica quando le condotte: a) sono poste in essere nell'esercizio o a causa di compiti istituzionali dei servizi di informazione per la sicurezza, in attuazione di un'operazione autorizzata e documentata ai sensi dell'articolo 18 e secondo le norme organizzative del Sistema di informazione per la sicurezza; b) sono indispensabili e proporzionate al conseguimento degli obiettivi dell'operazione non altrimenti perseguibili; c) sono frutto di una obiettiva e compiuta comparazione degli interessi pubblici e privati coinvolti; d) sono effettuate in modo tale da comportare il minor danno possibile per gli interessi lesi".
Il disposto rende evidente quale delicata sintesi il legislatore abbia inteso operare in questa materia e come la tensione definitoria si sia tradotta in una congerie di requisiti e condizioni che, almeno in parte, sarebbe stato preferibile collocare ex professo nel corpo delle disposizioni che regolano l'autorizzazione e le connesse responsabilità giuridiche e politiche ex art.18. Appare problematica, infatti, la posizione del personale operante che potrebbe non vedersi riconosciuta l'esimente e trovarsi esposto a sanzione penale per aver l'autorità politica erroneamente o dolosamente agito sul versante del giudizio di proporzionalità o di comparazione o di previsione del danno inferto e per avere la Corte Costituzionale, in esito al giudizio per conflitto di attribuzioni, annullato l'atto di autorizzazione. E tanto senza far menzione della valutazione di indispensabilità e proporzionalità che deve precedere il rilascio dell'autorizzazione (lett.b), circostanza questa che introduce nel vaglio delle esimenti d'adempimento (art.51 Cp) protocolli di giudizio già particolarmente controversi in materie meno delicate della presente (si pensi alla difesa legittima ex art.52 Cp o allo stato di necessità ex art.54 Cp).
Ciò posto occorre considerare che l'art.17 comma 6 - prescindendo dal piano preliminare ed astratto della valutazione, per così dire, di agibilità politica e giuridica dell'autorizzazione - prevede che la scriminante operi quando le condotte illecite "sono poste in essere nell'esercizio o a causa di compiti istituzionali dei Servizi di informazione per la sicurezza, in attuazione di un'operazione autorizzata e documentata ai sensi dell'articolo 18 e secondo le norme organizzative del Sistema di informazione per la sicurezza".
Mentre il fondamentale riferimento all'esercizio o alla causa dei compiti istituzionali sarà di qui a breve preso in considerazione, quel che preme subito evidenziare è la prioritaria rilevanza attribuita ex lege alle "norme organizzative del Sistema di informazione per la sicurezza". Verosimilmente esse devono formare oggetto dei regolamenti indicati dall'art.43 e, per la parte che concerne le attività ex artt.17 e 18, par lecito immaginarne una discovery solo nel caso in cui si instauri un conflitto di attribuzioni tra autorità giudiziaria e presidenza del Consiglio innanzi alla Corte Costituzionale.
Resta da chiedersi se l'appartenente al Servizio che si trovi a rispondere in giudizio delle condotte delittuose, poste in essere senza poter invocare la copertura proveniente dell'esimente "annullata" dalla Consulta, potrà provare che il proprio comportamento debba comunque considerarsi scriminato in ragione della clausola generale di cui all'art.51 Cp ed in particolare delle regole di cui ai commi 2, 3 e 4 (4) . Più in dettaglio l'eccezione di aver agito nell'incolpevole convinzione di trovarsi in presenza di un ordine/autorizzazione legittimo, potrebbe comportare la necessità di dedurre, innanzi al giudice, la piena osservanza dei protocolli interni che disciplinano ex art.17 l'attività delittuosa, con connessi obblighi di esibizione.
La correlazione con i compiti istituzionali
A scioglimento della precedente riserva, può ora tentarsi una prima conclusione sul punto della correlazione che la legge n.124/2007 esige tra le attività delittuose autorizzate e il requisito descritto dalla locuzione "nell'esercizio o a causa di compiti istituzionali dei servizi di informazione per la sicurezza". Sebbene possa apparire ultroneo sia consentito un primo rilievo terminologico e connotativo circa lo stesso nomen iuris che l’art.2 della legge ha assegnato alle nuove articolazioni dei Servizi (Agenzia informazioni e sicurezza esterna e Agenzia informazioni e sicurezza interna), esso infatti reca un'imprecisione redazionale che non deve disorientare nell'individuazione della cornice assiologica che legittima l'intero sistema di intelligence. E'chiaro, difatti, che le Agenzie dovranno operare in vista dell'acquisizione di patrimoni informativi finalizzati alla salvaguardia del Paese e non già per generiche finalità di mera sicurezza nazionale(5) . Correttamente l'art.2 comma 2 precisa che "ai fini della presente legge, per "servizi di informazione per la sicurezza" si intendono l'AISE e l'AISI". Il nesso strumentale è manifesto e come tale inscindibile: si deve trattare di attività volte alla raccolta di informazioni ritenute necessarie per garantire la sicurezza nazionale.
E’ una cornice ampia, se si vuole dal contenuto precettivo solo in parte determinato, ma senz'altro idonea ad escludere che la commissione di fatti di reato possa avvenire nell'ambito di operazioni di mera sicurezza interna o esterna, come pur accade in paesi di diversa tradizione. Così resterebbe illecita e non scriminabile ex art.17 una condotta delittuosa volta esclusivamente a neutralizzare o interdire una minaccia, indipendentemente da alcuna cornice informativa (si veda la ripartizione di compiti tra AISE ex art.6(6) e AISI ex art.7(7) ). Eppure il tema delle operazioni di mera sicurezza, ossia volte a ostacolare e impedire rischi per la difesa interna e esterna del paese, non sembra essere rimasto totalmente estraneo al nuovo assetto dei Servizi segreti italiani. In questa evenienza dovrebbe verificarsi quali margini di applicazione possa trovare il disposto dell’art.23 comma 2 per effetto del quale "in relazione allo svolgimento di attività strettamente necessarie a una specifica operazione dei servizi di informazione per la sicurezza o volte alla tutela delle strutture e del personale del DIS o dei servizi di informazione per la sicurezza, la qualifica di ufficiale o di agente di pubblica sicurezza, con funzioni di polizia di prevenzione, può essere attribuita a taluno dei soggetti appartenenti al contingente speciale di cui all'articolo 21, per non oltre un anno, dal Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del direttore generale del DIS".
La costruzione disgiuntiva e coordinata delle ipotesi in cui è in facoltà del Presidente del Consiglio procedere all'attribuzione delle qualifica porta in emergenza il caso in cui l'attività di pubblica sicurezza non attenga allo svolgimento di una "specifica operazione", ma sia diretta a tutelare strutture e personale del DIS o dei Servizi di informazione. Naturalmente in questo caso eventuali attività offensive - poste in essere dagli appartenenti alle Agenzie di sicurezza (in possesso della qualifica ora ricordata) per interdire minacce che abbiano a palesarsi nei casi appena enumerati (ad esempio l'arresto di latitanti, l'uso di armi di fuoco per sventare rischi per l'altrui incolumità, per la protezione di edifici e strutture riservate ect.) - soggiacciono ai criteri generali che regolano questa materia secondo il codice penale e le disposizioni speciali sulla pubblica sicurezza.
La lettura sinottica delle disposizioni ora menzionate (art.17 e art.23) consente peraltro di ricavare un margine significativo di operatività all'incipit dell'art.17 che, secondo una clausola mutuata dall'art.9 della l. n.146/2006 in tema di operazioni undercover, salvaguarda l'applicazione dell'art.51 Cp. Infatti, la locuzione "Fermo quanto disposto dall'articolo 51 del codice penale, non è punibile...", da un lato, evidenzia il carattere speciale e sussidiario di questa nuova esimente e, dall'altro, abilita il giudice a sussumere, sotto il canone ordinario del codice penale, i casi in cui l'appartenente ai Servizi abbia agito in adempimento di doveri che possono anche derivare dalla qualifica di ufficiale o agente di pubblica sicurezza. Sotto molti aspetti appare auspicabile che i protocolli organizzativi che nell'ambito delle Agenzie disciplineranno le attività ex artt.17 e 18 prevedano la contestuale attribuzione in capo agli appartenenti ai Servizi della qualifica ex art.23 comma 2 in modo tale da poter completare il perimetro delle guarentigie funzionali attraverso il richiamo ai doveri ed alle potestà che connotano le attività di prevenzione e sicurezza.
Si può rassegnare una prima conclusione sul punto, evidenziando come proprio dal combinato disposto degli artt.17 e 23 emerga con chiarezza che il legislatore, forse praeter voluntatem, abbia inteso marcare l'orientamento dell'intero "Sistema di informazione per la sicurezza della Repubblica", ex lege 124/2007, innanzitutto verso i fabbisogni informativi strumentali alla tutela della homeland security, delimitando l’attività di protezione della mera sicurezza al caso in cui gli operatori agiscano nella relativa qualifica attribuita ad hoc e con i limiti e le prerogative che le appartengono. Infine è opportuno constatare che, nel nuovo contesto legislativo, la concorrenza applicativa delle scriminanti (art.17 e art.51 Cp) deriva per intero dalle determinazioni delle Agenzie le quali - attraverso congegni procedurali solo in parte descritti dalla legge - dovranno rendere agevole la consultazione e l'utilizzazione della relativa documentazione in caso di accertamento giurisdizionale (ad esempio l’art.23 nulla dispone con riferimento all’art.51 Cp).
L'oggetto dell'autorizzazione
L'art.17 comma 1 prevede che le "condotte previste dalla legge come reato" debbano essere "legittimamente autorizzate di volta in volta … nel rispetto rigoroso dei limiti di cui ai commi 2, 3, 4 e 5 del presente articolo e delle procedure fissate dall'articolo 18". Il riferimento a singole autorizzazioni ad acta lascia intendere che la pianificazione operativa nel cui ambito si colloca la commissione di reati non può prevedere una generica abilitazione dei soggetti partecipanti a svolgere un numero indiscriminato di attività illecite. Questo dato imporrà - soprattutto nell'ambito di operazioni particolarmente strutturate e durevoli - che si realizzi un'efficace interlocuzione tra strutture operative di AISI e AISE e l'autorità politica titolare della potestà autorizzativa.
E non a caso l'art.18 ai commi 4, 5 e 6 regola l'ipotesi in cui il convulso ed imprevedibile svolgersi delle attività operative non consenta il preventivo rilascio dell'autorizzazione ed imponga un controllo ex post da parte della competente autorità(8) . Così come rilevante appare la potestà di autotutela che l'art.18 comma 3 assegna al Presidente del Consiglio al fine di porre rimedio ad un inaspettato svilupparsi degli accadimenti che sconsiglino il protrarsi d'efficacia dell'autorizzazione rilasciata per la commissione dei reati o per l'intera pianificazione operativa ("Il Presidente del Consiglio dei ministri o l'Autorita' delegata, ove istituita, può in ogni caso modificare o revocare il provvedimento adottato a norma del comma 1 con l'utilizzo delle medesime forme previste dal comma 2").
I limiti soggettivi ed oggettivi
Naturalmente il punto nevralgico della disciplina dettata dall'art.17 si concentra sui limiti di natura soggettiva ed oggettiva che connotano l'operatività dell'esimente penale. E' del tutto evidente che qualsivoglia ponderazione operata dall'autorità politica in ordine all'esecuzione delle attività delittuose non poteva abilitare alla violazione/lesione di interessi costituzionalmente garantiti di valore primario. Così come doveva disciplinarsi il caso della partecipazione alle operazioni di intelligence di soggetti formalmente estranei agli apparati di sicurezza e privi, quindi, della relativa qualifica.
Già l'art.9 della l.146/2006 aveva inteso assicurare una cornice di più organico e simmetrico assetto al tema della qualifica soggettiva di coloro i quali partecipano alle attività undercover, statuendo che "per l'esecuzione delle operazioni di cui ai commi 1 e 2, gli ufficiali di polizia giudiziaria possono avvalersi di ausiliari ai quali si estende la causa di non punibilità prevista per i medesimi casi". L'art.17 comma 7, in ragione della peculiarità delle attività autorizzate e del loro più generico inquadramento teleologico (le citate finalità istituzionali dei servizi, anziché le esigenze processuali e probatorie di cui all'art.9 legge 146/2006), ha previsto con maggior dettaglio che "quando, per particolari condizioni di fatto e per eccezionali necessità, le attività indicate nel presente articolo sono state svolte da persone non addette ai servizi di informazione per la sicurezza, in concorso con uno o più dipendenti dei servizi di informazione per la sicurezza, e risulta che il ricorso alla loro opera da parte dei servizi di informazione per la sicurezza era indispensabile ed era stato autorizzato secondo le procedure fissate dall'articolo 18, tali persone sono equiparate, ai fini dell'applicazione della speciale causa di giustificazione, al personale dei servizi di informazione per la sicurezza".
Come è dato a tutta prima rilevare l'equiparazione dell'extraneus all'intraneus è consentita purché ricorra una serie particolarmente minuta di condizioni e ciononostante appare difficilmente controllabile ex post cosa debba intendersi per "particolari condizioni di fatto" e "per eccezionali necessità" e secondo quali criteri "il ricorso alla loro opera da parte dei servizi di informazione per la sicurezza era (da valutarsi come) indispensabile". Si tratta, indubbiamente, di canoni destinati a spiegare la propria vincolatività sul versante "interno" dell'attività autorizzatoria ex art.18 e ad orientare la decisione politica. Ma malgrado ciò appare urgente la risposta ad alcuni quesiti:
a) in caso di opposizione della speciale causa di giustificazione innanzi all'autorità giudiziaria ai sensi dell'art.19, il comma 4 prevede che "il Presidente del Consiglio dei ministri, se sussiste l'autorizzazione, ne dà comunicazione entro dieci giorni all'autorità che procede, indicandone i motivi". Vi è da chiedersi se, in caso di partecipazione di estranei, tale enunciazione dei motivi - che in definitiva integra ed esplicita il fondamento della causa di giustificazione - debba concernere anche i requisiti di urgenza, indispensabilità e via seguitando enumerati dall'art.17;
b) la norma prevede la necessità di una specifica autorizzazione all'impiego di soggetti esterni nel corso delle operazioni e delle attività da scriminare. E’ verosimile che essa venga rilasciata dall'autorità competente nel momento in cui è stata pianificata l'operazione, come peraltro sarebbe ragionevole attendersi in una ben ordinata amministrazione delle attività di intelligence. Tuttavia è da stimarsi che la locuzione "il ricorso alla loro opera …era stato autorizzato secondo le procedure fissate dall'articolo 18" includa anche la procedura di ratifica disciplinata dai commi 4, 5 e 6 per i casi di "assoluta urgenza, che non consentono di acquisire tempestivamente l'autorizzazione di cui al comma 2";
c) di più agevole interpretazione è, infine, l'ulteriore requisito a latere subiecti secondo cui è necessario che l'estraneo intervenuto nella commissione delle attività delittuose abbia agito "in concorso con uno o più dipendenti dei servizi di informazione per la sicurezza", giacché l'ampia formula adoperata sicuramente copre sia i casi di compartecipazione materiale (coautore, complice, ausiliario ect.) che di concorso morale (istigazione, determinazione, rafforzamento ect.) rilevanti ai sensi dell'art.110 C.p..
Resta da esaminare il profilo dei limiti oggettivi all'operare della causa di giustificazione ex art.17. Per questo versante l'intento perseguito dal legislatore è stato quello di approntare, per vie generali ed astratte, un efficace bilanciamento degli interessi che potrebbero trovarsi implicati nelle attività illegali dei servizi di informazione, cristallizzando una valutazione inderogabile di prevalenza o di soccombenza degli stessi rispetto alle esigenze informative. Il comma 2 reca traccia evidente di questa delicata operazione di dosimetria assiologia: "La speciale causa di giustificazione di cui al comma 1 non si applica se la condotta prevista dalla legge come reato configura delitti diretti a mettere in pericolo o a ledere la vita, l'integrità fisica, la personalità individuale, la libertà personale, la libertà morale, la salute o l'incolumità di una o più persone".
Si tratta di una preclusione che discende dalla valutazione di intangibilità dei beni giuridici sopra indicati, da stimarsi comunque meramente ricognitiva alla luce del nucleo duro dei principi costituzionali di tutela della libertà, integrità e dignità umana. Diverso è il congegno descritto dal comma 3: "La speciale causa di giustificazione non si applica, altresì, nei casi di delitti di cui agli articoli 289 e 294 del codice penale e di delitti contro l'amministrazione della giustizia, salvo che si tratti di condotte di favoreggiamento personale o reale indispensabili alle finalità istituzionali dei servizi di informazione per la sicurezza e poste in essere nel rispetto rigoroso delle procedure fissate dall'articolo 18, sempre che tali condotte di favoreggiamento non si realizzino attraverso false dichiarazioni all'autorità giudiziaria oppure attraverso occultamento della prova di un delitto ovvero non siano dirette a sviare le indagini disposte dall'autorità giudiziaria. La speciale causa di giustificazione non si applica altresì alle condotte previste come reato a norma dell'articolo 255 del codice penale e della legge 20 febbraio 1958, n.75, e successive modificazioni". In questo caso la valutazione di particolare gravità dei fatti delittuosi enumerati dalla disposizione ora ricordata è da ritenersi discenda non già direttamente dalla tassonomia costituzionale, ma da un meccanismo di discrezionalità legislativa assolutamente insindacabile (cfr. art.28 l. 87/1953) che non esclude interventi o addizioni legislative per il futuro.
Assolutamente ragionevole e simmetrica appare, ancora, la previsione del comma 4 a mente del quale "non possono essere autorizzate, ai sensi dell'articolo 18, condotte previste dalla legge come reato per le quali non è opponibile il segreto di Stato a norma dell'articolo 39, comma 11, ad eccezione delle fattispecie di cui agli articoli 270-bis, secondo comma, e 416-bis, primo comma, del codice penale". La differenza linguistica tra l'incipit di questo lemma e quello dei commi precedenti non deve indurre a ritenere sussistente qualsivoglia apprezzabile difformità di disciplina. Vi è, infatti, piena equivalenza tra l'aver escluso l'operare della speciale causa di giustificazione (commi 2 e 3) e l'aver precluso il rilascio dell'autorizzazione ex art.18 (comma 4).
Il diverso stilema linguistico adoperato ha solo la funzione di rendere comprensibile il richiamo alla non-opponibilità del segreto di Stato, visto che talune condotte (esattamente quelle ex art.270-bis comma 2 e ex art.416-bis comma primo) sono invero consentite. Si tratta, com'è noto, della mera partecipazione alle associazioni terroristiche e mafiose, rispetto alla quali l'autorizzazione può essere rilasciata per l'evidente efficacia offensiva delle condotte undercover. Infine il comma 5 prevede una preclusione/esclusione alla commissione delle condotte articolata ratione loci e intuitu personae: "Le condotte di cui al comma 1 non possono essere effettuate nelle sedi di partiti politici rappresentati in Parlamento o in un'assemblea o consiglio regionale, nelle sedi di organizzazioni sindacali ovvero nei confronti di giornalisti professionisti iscritti all'albo". Possono in proposito richiamarsi le considerazioni sopra svolte in ordine al ragionevole bilanciamento di valori ed interessi operato dal legislatore in analoghe disposizioni della medesima l.124/2007.
Mette conto rilevare la mancata inclusione tra i luoghi e i soggetti "interdetti" dei siti delle organizzazioni religiose e dei ministri di culto il chè, verosimilmente, è da mettere in relazione alle esigenze di contrasto del terrorismo di matrice fondamentalista islamica.
Il procedimento di autorizzazione ex art.18
Il comma 1 in parte pleonasticamente stabilisce che "in presenza dei presupposti di cui all'articolo 17 e nel rispetto rigoroso dei limiti da esso stabiliti, il Presidente del Consiglio dei ministri … autorizza le condotte previste dalla legge come reato e le operazioni di cui esse sono parte". Il dato precettivo più rilevante che si trae dal testo normativo in esame è la conferma di un'indicazione che era possibile evincere già dal comma 1 dell'art.17 circa la distinzione tra autorizzazione ad acta contra legem e al compimento di operazioni. E' l'operazione, per così dire, il perimetro più ampio entro cui le attività scriminabili devono collocarsi in termini di coerenza e ordinaria prevedibilità. La trama complessiva dell'operazione è, peraltro, destinata a dare ulteriore giustificazione circa la sussistenza dei requisiti indicati dall'art.17 comma 6(9) e ne supporta in ogni caso la verifica in caso di contestazione attributiva innanzi alla Corte Costituzionale.
I soggetti responsabili
A norma dell'art.18 comma 2. "il Presidente del Consiglio dei ministri, o l'Autorità delegata, ove istituita, rilascia l'autorizzazione, motivandola, sulla base di una circostanziata richiesta del direttore del servizio di informazione per la sicurezza interessato, tempestivamente trasmessa informandone il DIS. Le richieste e le autorizzazioni devono avere forma scritta, anche ai fini della loro conservazione nello schedario di cui al comma 7". Se il precetto della forma scritta appare giustificato da intuitivi canoni di certezza giuridica, mette conto rilevare in termini più perplessi della ripartizione di responsabilità che la disposizione introduce in ordine all'autorizzazione. L'attribuzione al direttore dell'AISI e dell'AISE del potere di redigere ed inoltrare una richiesta "circostanziata" di autorizzazione al Presidente del Consiglio non chiarisce se il testo debba recare anche un prospetto delle valutazioni che l'art.17 indica a base della decisione di emettere l'atto con cui si abilitano gli appartenenti ai Servizi a commettere reati (v. supra).
E' da ritenere che la richiesta debba risultare sufficientemente analitica nella prospettazione della situazione operativa e dei fattori di criticità che essa presenta, mentre pare preferibile affermare che difetti istituzionalmente dai compiti del direttore del servizio proponente la redazione di analisi, lato sensu, politiche quali quelle afferenti ad esempio l'"obiettiva e compiuta comparazione degli interessi pubblici e privati coinvolti" (art.17 comma 6 lett. c). Diverso per questo specifico profilo il compito rimesso al DIS, dato che l'art.4 lett.b prevede che il Dipartimento sia "costantemente informato delle operazioni di competenza dei servizi di informazione per la sicurezza e trasmette al presidente del Consiglio dei ministri le informative e le analisi prodotte dal Sistema di informazione per la sicurezza", tra cui possono coerentemente annoverarsi quelle afferenti i costi "politici" dell'operazione. Parimenti caratterizzato dalla preoccupazione di assicurare una verifica insieme giuridica e politica sulle autorizzazioni rilasciate deve considerarsi il disposto dell'art.33 comma 4 regolante taluni degli "obblighi di comunicazione al Comitato parlamentare per la sicurezza della Repubblica" e per effetto del quale "il Presidente del Consiglio dei ministri informa il Comitato circa le operazioni condotte dai servizi di informazione per la sicurezza nelle quali siano state poste in essere condotte previste dalla legge come reato, autorizzate ai sensi dell'articolo 18 della presente legge e dell'articolo 4 del decreto-legge 27 luglio 2005, n.144, convertito, con modificazioni, dalla legge 31 luglio 2005, n.155 (intercettazioni ndr.). Le informazioni sono inviate al Comitato entro trenta giorni dalla data di conclusione delle operazioni".
In conclusione dalla completa ricognizione della normativa recata dalla l. 124/2007 si delinea un gradiente particolarmente alto di esposizione delle funzioni del Presidente del Consiglio nelle procedure di autorizzazione ex artt. 17 e 18; l'elevato profilo di responsabilità politica è infatti accompagnato da un coinvolgimento diretto in procedure di "amministrazione attiva" delle attività scriminate e delle operazioni da cui possono discendere fatti attributivi di responsabilità penale a titolo di concorso morale nelle condotte criminose poste in essere dagli appartenenti ai servizi che sarebbe stato preferibile circoscrivere. La polarizzazione del ‘Sistema di sicurezza’ verso la Presidenza del Consiglio ha non solo cagionato l'elisione del preesistente filtro di responsabilità presso i dicasteri di Interno e Difesa, ma ha altresì determinato la presenza diretta del presidente nei principali snodi decisionali della sequela procedimentale. Cosicché la procedura di opposizione della causa speciale di giustificazione ex art.19 lungi dall'essere - come accadeva in passato per le disposizioni concernenti il segreto di Stato - un meccanismo "distaccato" di valutazione politica dell'operato dei servizi di informazione, risulta in qualche misura predeterminata negli esiti finali per effetto dell'iniziale deliberazione ex art.18 operata dallo stesso Presidente del Consiglio.
La procedura di opposizione dell'esimente
Totalmente nuovo è anche il congegno che il legislatore ha apprestato per l'eventuale opposizione della causa di giustificazione in favore degli appartenenti ai Servizi di informazione. A prescindere dal fatto che la norma non ha previsto l'ipotesi in cui il procedimento penale sia stato intrapreso, senza responsabilità alcuna da parte del servizio, a carico di terzi incolpevoli (cosa accadrebbe in questo caso è sostanzialmente affidato all'etica del Sistema di sicurezza), la procedura di opposizione assegna un ruolo decisivo al Direttore del Servizio di informazione per la sicurezza interessato il quale, tramite il DIS, deve opporre all'autorità giudiziaria che procede l'esistenza della speciale causa di giustificazione. Tenuto conto che il provvedimento di autorizzazione alle attività illegali è adottato su sua richiesta, ma risulta rilasciato dal presidente del Consiglio, resta da chiedersi quali siano le esigenze che razionalmente abbiano suggerito di prevedere che il procuratore della Repubblica competente debba interpellare immediatamente il Presidente del Consiglio dei ministri "chiedendo che sia data conferma della sussistenza dell'autorizzazione di cui all'articolo 18".
Si è creata un'asimmetria di relazioni particolarmente delicata, anche perché l'attività del Presidente è circoscritta alla sola verifica circa l'esistenza dell'autorizzazione, senza valutazioni o discrezionalità di sorta (comma 4 "il Presidente del Consiglio dei ministri, se sussiste l'autorizzazione, ne dà comunicazione entro dieci giorni all'autorità che procede, indicandone i motivi"). Tant'è che risulta disciplinato non il caso della mancata conferma, ma quello della sola decadenza dal termine perentorio stabilito dal citato comma 4, costruito secondo lo schema classico del cosiddetto silenzio-assenso (comma 5 "Se la conferma non interviene nel termine indicato al comma 4, essa si intende negata e l'autorità giudiziaria procede secondo le ordinarie disposizioni").
Le guarentigie cautelari
Naturalmente il legislatore non poteva non prendere in considerazione l'eventualità che la questione circa l'esistenza della causa di giustificazione insorgesse non già nella sequela procedimentale "ordinaria" testè descritta, ma, per così dire, ex abrupto in ragione dell'esecuzione a carico di appartenenti al Servizio o di loro ausiliari di misure restrittive precautelari (arresto e fermo) o cautelari. In questa evenienza l'art.19 comma 9 introduce un'opportuna variante terminologica e giuridica stabilendo che "l'esistenza della speciale causa di giustificazione è (solo) eccepita dall'appartenente ai servizi di informazione per la sicurezza o da uno dei soggetti di cui all'articolo 17, comma 7", giacché la titolarità della procedura di formale opposizione compete al Direttore del Servizio interessato, per il tramite esclusivo del DIS, come si è innanzi ricordato. Invero il testo normativo non appare redatto in modo impeccabile visto che l'eccezione circa l'esistenza della causa di giustificazione può intervenire "al momento dell'arresto in flagranza o dell'esecuzione di una misura cautelare" senza che esplicitamente risulti incluso il provvedimento di fermo eventualmente adottato dal pubblico ministero o dalla polizia giudiziaria d'iniziativa (art.384 C.p.p.). Ma non è questo il solo rilievo cui la norma si espone.
Nell'ipotesi di esecuzione dell'ordinanza applicativa di una misura cautelare la disposizione ora ricordata costituisce in effetti uno jus novum, avendo introdotto nell'ordinamento una vera e propria garanzia funzionale in favore degli appartenenti ai Servizi di informazione di cui non v'era traccia in precedenza e come tale l'opzione legislativa appare senz'altro ragionevole. Per quanto attiene alla restrizione precautelare (arresto e fermo), invece, deve discutersi se la novella dell'art.19 introduca o meno un trattamento di maggior favore rispetto alla disciplina recata dal codice di procedura penale. L'art.385 C.p.p., infatti, prevede che "l'arresto o il fermo non è consentito quando, tenuto conto delle circostanze del fatto, appare che questo è stato compiuto nell'adempimento di un dovere o nell'esercizio di una facoltà legittima ovvero in presenza di una causa di non punibilità". Come si vede si tratta di una vera e propria preclusione ad adottare misure precautelari in casi per più versi assimilabili alla disciplina recata dall'art.18. L'art.19, che pur un'analoga causa di giustificazione disciplina, prevede invece la sola sospensione dell'esecuzione del provvedimento ed il contestuale accompagnamento della persona da parte della polizia giudiziaria "nei propri uffici per esservi trattenuta per il tempo strettamente necessario ai primi accertamenti e comunque non oltre ventiquattro ore, salvo il caso previsto al comma 10".
Esigenze di razionalità e sistematicità impongono un'interpretazione coordinata delle disposizioni testè ricordate (art.385 C.p.p. e art.19 l.124/ 2007), ed una plausibile quanto equilibrata lettura potrebbe essere costituita dall'immaginare che l'eccezione possa essere sollevata dall'appartenente ai Servizi di informazione solo se la delibazione compiuta dal pubblico ministero e dalla polizia giudiziaria anteriormente all'emissione del provvedimento precautelare non abbia evidenziato quelle "circostanze di fatto" che inibiscono la coercizione. A fronte di una restrizione personale già disposta sarà facoltà dell'appartenente ai Servizi eccepire l'esistenza della speciale causa di giustificazione e attivare la procedura minutamente regolata dall'art.19.
Resta da chiedersi, per logico corollario, se il Pubblico Ministero possa disporre a norma dell'art.389 C.p.p. l'immediata liberazione dell'arrestato o fermato, accompagnato negli uffici di polizia, anziché dar luogo alla sequela di accertamenti indicati dal citato art.19. La regola per cui "l'esecuzione del provvedimento è sospesa" (comma 9) induce a ritenere che a stretto rigore nessuna "liberazione" debba disporsi per il fatto che nessun vincolo coercitivo risulta de facto et de jure applicato a carico del soggetto garantito.
Il regime sanzionatorio
La trama normativa predisposta dal legislatore in tema di guarentigie funzionali necessitava, ovviamente, di un rigoroso regime sanzionatorio al fine di reprimere ogni deviazione o abuso nell'accesso ad un così delicato strumentario operativo. L'art. 20 provvede a tale incombente statuendo che "gli appartenenti ai servizi di informazione per la sicurezza e i soggetti di cui all'articolo 17, comma 7, che preordinano illegittimamente le condizioni per il rilascio dell'autorizzazione di cui all'articolo 18 sono puniti con la reclusione da tre a dieci anni". Si tratta, ad ogni evidenza, di un'ipotesi di cosiddetto reato proprio, ossia di una figura delittuosa che esige la presenza in capo al soggettivo attivo di una determinata qualifica, ma che non esclude naturalmente la responsabilità penale a titolo di concorso morale o materiale di un eventuale extraneus. E' singolare che la norma circoscriva - nel complesso iter procedurale che connota il rilascio dell'autorizzazione - la responsabilità a carico dei soli "appartenenti ai servizi di informazione per la sicurezza" e dei "soggetti di cui all'articolo 17, comma 7", omettendo di considerare che potrebbe dar corso a gravi abusi anche la fase istruttoria e deliberativa che precede il rilascio dell'autorizzazione. Si è concentrato il rigore punitivo nei confronti dei soggetti che per vero già si trovano esposti all'eventualità di subire un procedimento penale e/o la coercizione personale, prefigurando solo per costoro che possano anche aver alterato il quadro operativo con azioni fraudolente o con condotte istigatrici extra ordinem.
L'esito sanzionatorio appare particolarmente severo, posto che a) da un lato gli appartenenti ai Servizi, evidenziata l'illegittimità dell'autorizzazione rilasciata ex art.18, si troveranno esposti a responsabilità per le condotte illecite perpetrate nel corso dell'operazione; b) per altro verso risponderanno del delitto di cui all'art.20, laddove abbiano consumato la preordinazione dolosa ivi prevista, secondo lo schema del concorso formale e materiale di reati di certo non precluso a fronte della diversità dei beni giuridici tutelati. Resta il rilievo che, in ossequio al principio di stretta legalità ed al connesso divieto di analogia in malam partem, i titolari delle posizioni apicali coinvolte nel procedimento di autorizzazione - non essendo annoverabili nella categoria degli "appartenenti ai servizi di informazione per la sicurezza" e dei "soggetti di cui all'articolo 17, comma 7" - potranno rispondere del delitto ex art.20 solo nel caso in cui nella qualità di estranei abbiano concorso nella preordinazione dolosa delle "condizioni per il rilascio dell'autorizzazione".
In assenza di tale specifica ipotesi di compartecipazione eventuale, residua la sola responsabilità per il delitto x o y perpetrato nel corso delle attività operative di cui si sia dolosamente ed illegittimamente autorizzata la consumazione. Quindi con un trattamento punitivo alla fine levior rispetto a quello comminato per i titolari delle posizioni inferiori della catena gerarchica(10) .
INFORMAZIONI E SICUREZZA
IL RUOLO DELLE "FONTI APERTE"
di Alessandro CORNELI
Dal punto di vista dell’Intelligence, intesa come struttura che raccoglie e verifica le informazioni e produce analisi che vengono sottoposte al potere decisionale politico, volendo coglierne le caratteristiche organizzative e operative, non è sufficiente, per limitarci all’ultimo sessantennio, distinguere due periodi: quello della Guerra fredda e quello del dopo Guerra fredda. Più funzionale e aderente alla realtà ci sembra un’altra periodizzazione, che distingue una intelligence pre-OSINT e una intelligence post-OSINT(11) .
Nella prima, come è noto, la priorità dell’attività di intelligence era l’acquisizione di informazioni “protette” (prevalentemente di carattere militare e scientifico) da parte dei soggetti – sostanzialmente gli Stati – considerati ufficialmente “nemici”, mentre l’analisi ricavabile dalle “fonti aperte” (prevalentemente stampa e radio) era di supporto o di stimolo, e comunque accessoria, anche se non deve essere dimenticata la gigantesca opera di lettura, ascolto e traduzione di fonti sovietiche, dell’Europa dell’Est e cinesi da parte dei Servizi americani e britannici, che hanno costituito la base per importanti analisi soprattutto sulle condizioni economiche e sociali dei Paesi oltre la “cortina di ferro” e la “cortina di bambù”. Le fonti aperte, sia da parte dello schieramento occidentale sia da parte dello schieramento orientale, costituivano inoltre un campo di battaglia per le contrapposte campagne propagandistiche, fattore non trascurabile durante il confronto Est-Ovest: basti ricordare la lunga battaglia comunicazionale centrata sugli “euromissili”.
Nella seconda, invece, le fonti aperte sono diventate il terreno quantitativamente principale per la raccolta di informazioni e la loro analisi, contemporaneamente alla moltiplicazione dei soggetti d’interesse – non solo gli Stati, ma anche gli organismi a-statuali come le organizzazioni terroristiche o criminali, quelli transnazionali come le grandi imprese economiche, gli enti internazionali specie se a carattere economico e finanziario – e alla rivoluzione nel mondo della comunicazione innescata dall’informatica di massa e dalla moltiplicazione dei centri di emissione delle informazioni, dai grandi network ai milioni di siti web, anche individuali, che danno vita ad una “info-realtà” parallela e senza confini. Quasi di colpo, una enorme quantità di informazioni di interesse, soprattutto economico-finanziario ma con evidenti implicazioni politiche e strategiche, si è abbattuta sulle strutture di intelligence, obbligandole ad estendere i loro campi di indagine, richiedendo nuove competenze o potenziando quelle esistenti, eventualmente aprendosi ad apporti di competenze esterne. Cerchiamo ora di esaminare brevemente le caratteristiche dei principali periodi.
L’Intelligence pre-OSINT
Il passaggio dall’una all’altra fase si è verificato, a grandi linee, nel decennio compreso tra la metà degli anni ’70 e la metà degli anni ’80 del secolo scorso, che ha preceduto di poco il principio della fine dell’epoca della Guerra fredda. Evento, questo, comunque collocabile in un arco di tempo che va dal marzo 1985 (insediamento di Mikail Gorbaciov al vertice dell’Unione Sovietica), al dicembre 1991, quando fu ufficialmente dissolta l’Urss, passando simbolicamente per il novembre 1989 quando fu “abbattuto” il Muro di Berlino.
Ma se si esamina il periodo che dalla fine della guerra, o più precisamente dal 12 marzo 1947 (discorso del Presidente americano ricordato come “Dottrina Truman”), viene considerato come “epoca della Guerra fredda”, non si possono trascurare delle sotto-distinzioni quasi altrettanto importanti, anche prima di arrivare alla seconda metà degli anni ‘80. Due, soprattutto.
Il primo fu il lancio in orbita del primo satellite artificiale, da parte dell’Urss, nell’ottobre 1957, che pose termine alla cosiddetta santuarizzazione del territorio degli Stati Uniti e spostò sul binomio “missili intercontinentali/testate nucleari” la strategia militare, coinvolgendo in primo luogo l’intelligence militare e quella scientifica a sostegno di una corsa agli armamenti che, passando dalla crisi di Cuba del 1962, sfociò nei primi accordi per la limitazione delle armi strategiche (SALT-1 del 1972) contemporaneamente alla riammissione della Cina nel grande scacchiere politico e strategico. Fu questo il periodo d’oro dell’intelligence militare, e prevalenti risvolti politici, legata alla nascita e al consolidamento dell’Alleanza Atlantica e del Patto di Varsavia con l’Europa (soprattutto occidentale) come terreno privilegiato di confronto.
Il secondo fu la guerra del Vietnam, che all’intelligence militare maturata durante il secondo conflitto mondiale si affiancò in modo crescente un’intelligence che doveva occuparsi di un nuovo tipo di guerra e del ruolo dell’opinione pubblica, non solo dei Paesi coinvolti, ma anche di quelli terzi, “spettatori interessati”. Per molti aspetti, la guerra del Vietnam (1964-1975) obbligò l’intelligence a diventare globale, cercando un’integrazione tra aspetti militari, di vecchio e nuovo tipo, aspetti psicologico-culturali e comunicazionali (dal ruolo della tv nei processi di formazione dell’opinione pubblica alla contestazione giovanile, prima anticipazione di globalismo), aspetti politici (destalinizzazione e riflessi sulle alleanze, non solo quella occidentale, con il ritiro della Francia dalla struttura militare integrata della Nato e poi con la Ostpolitk, ma anche quella orientale per la contemporanea emersione del contrasto cino-sovietico e i primi segnali di turbolenza nell’Europa orientale), aspetti economici (crescita impetuosa dei due principali “sconfitti” della II Guerra Mondiale, cioè Giappone e Germania Ovest; fine della convertibilità del dollaro in oro nell’agosto 1971 con avvio del regime dei cambi fluttuanti; a cui si devono aggiungere prima il processo di decolonizzazione, che di colpo moltiplicò il numero degli attori statuali con le loro divergenti politiche economiche, e poi la prima crisi energetico-petrolifera del 1973 con l’emersione del ruolo del terrorismo come conflitto “a bassa intensità” sponsorizzato da alcuni Stati).
Una serie di cambiamenti così densa non poteva non riflettersi sui compiti, prima ancora che sull’organizzazione e le specifiche competenze, dei diversi sistemi nazionali di intelligence. Non a caso, al termine di questa fase, intorno alla metà degli anni ’70, in coincidenza con la fine della guerra del Vietnam, proprio negli Stati Uniti si aprì un ampio dibattito, avviato dalla pubblicazione dei “Documenti del Pentagono” da parte del New York Times, sul ruolo dell’intelligence con il seguito di Commissioni d’indagine del Congresso e ripercussioni su tutti i Servizi d’intelligence dell’Occidente. Ma mentre la comunità d’intelligence americana, per il periodo che va dalla metà degli anni ’70 alla metà degli anni ’80, trovò una risposta nello straordinario potenziamento della TECHINT rispetto alla HUMINT(12) , i Servizi europei si confrontarono principalmente con il terrorismo interno (in modo particolarmente intenso in Italia, Germania Ovest, Paesi Bassi, Francia, ma anche Regno Unito per l’attività dell’IRA e Spagna per l’attività dell’ETA) di cui in modo più o meno preciso si cercavano collegamenti sia con i protagonisti della realtà conflittuale del Medio Oriente sia con alcuni Servizi dei Paesi dell’Est europeo.
Entro certi limiti, in questo decennio che precedette la fine della Guerra fredda, si verificò una divergenza tra l’orientamento dell’intelligence americana, che non aveva minacce interne e tendeva a collocare il fenomeno nuovo del terrorismo internazionale nel quadro concettuale della Guerra fredda e in quello più specifico del conflitto islamo-israeliano, e l’intelligence dei Paesi dell’Europa occidentale, più direttamente confrontati con il terrorismo soprattutto endogeno, che presentava collegamenti meno evidenti con la realtà internazionale. Ma questo decennio fu caratterizzato anche dalla prima ondata di innovazioni tecnologiche nel campo dell’informatica e in quello collegato delle telecomunicazioni, che in breve tempo modificò sistemi di produzione industriale e commerciale, facendo inoltre espandere vertiginosamente il settore dei Servizi, ma soprattutto moltiplicò le fonti di informazioni a disposizione delle masse a causa della moltiplicazione dei soggetti in grado di fornire flussi informativi, e creando le condizioni per la globalizzazione economica a partire dai mercati finanziari.
L’Intelligence post-Osint
Se il crollo del Muro di Berlino, o più esattamente la sua apertura, può essere preso a evento simbolico della fine della Guerra fredda, un fatto concreto potrebbe forse meglio rappresentarlo dal punto di vista dell’intelligence. Mi riferisco all’uso del termine glasnost, utilizzato da Gorbaciov a partire dal 1986 in coincidenza con il disastro nucleare di Cernobyl (26 aprile 1986). Il termine significa “pubblicità” nel senso di rendere qualcosa di dominio pubblico e anche di discutere di qualcosa in modo trasparente. La decisione del premier sovietico di rendere noto al mondo l’avvenuto disastro, invece di mantenerlo segreto, rappresentò una svolta nella storia dell’intelligence. In realtà Gorbaciov aveva introdotto il concetto, insieme a quello di peretrojka (riorganizzazione) nel febbraio precedente, durante il 27° Congresso del Pcus. Di fatto, gli dette applicazione appena due mesi dopo. Se fosse rimasta la logica dell’epoca precedente, i Servizi occidentali avrebbero dovuto mettere insieme diversi indizi e diverse informazioni per raggiungere la certezza che un evento catastrofico era avvenuto nell’Urss.
Tuttavia il Presidente americano Ronald Reagan aveva preceduto il leader sovietico su questa strada quando il 23 marzo 1983 annunziò che gli Stati Uniti avrebbero realizzato un programma di difesa antimissile denominato SDI (Strategic Defense Initiative) che avrebbe ri-santuarizzato il territorio americano. In altri tempi, un progetto del genere sarebbe stato custodito nel massimo segreto.
I negoziati che portarono, l’8 dicembre 1987, alla firma del Trattato per la distruzione dei missili intermedi consentì a Usa e Urss di verificare che i rispettivi sistemi di intelligence (militare) avevano saputo monitorarsi, nel corso dei decenni precedenti, con un notevole grado di approssimazione alla realtà. Ma se questo era, per le due principali comunità di intelligence del mondo, un motivo di soddisfazione, l’incipiente ratifica della fine della Guerra fredda provocò una serie di domande allarmate sulle conseguenze della fine del “nemico”. In quali direzioni, con quali competenze e con quali nuove motivazioni, i Servizi d’intelligence si sarebbero rivolti?
Chi ha seguito la letteratura tra la fine degli anni ’80 e l’inizio degli anni ’90 non ha difficoltà a ricordare i discorsi, i saggi, ma anche le provocazioni (del tipo: “Adesso i Servizi segreti non servono più; aboliamoli”; oppure: “Privatizziamo l’Intelligence”) che circolavano. Si ricorderà anche il tentativo di convogliare le capacità acquisite dall’intelligence nel campo economico, dove non c’è più il “nemico”, ma tutti sono “concorrenti”, grazie anche alla pubblicazione di alcuni libri che ricostruivano clamorosi casi di spionaggio economici tra Paesi amici ed alleati.
Ovviamente, un’intelligence eco-nomica non più limitata al concetto di sicurezza nazionale (e quindi mirata prevalentemente sul controllo delle tecnologie “dual use” o sul mercato illegale delle armi) ma estesa a quello di interesse nazionale, e quindi all’interesse delle grandi imprese nazionali o multinazionali, inclusivo del ruolo dei mercati finanziari globalizzati, estendeva teoricamente all’infinito il campo di applicazione, ma creava un conflitto, almeno potenziale, tra le valutazioni e le priorità dei soggetti pubblici e quelle dei soggetti privati, con quest’ultimi sempre più attivi, e con mezzi incomparabilmente superiori a quelli forniti dai bilanci pubblici, in quello che cominciò a definirsi il “mercato delle informazioni”.
La dissoluzione dell’Urss – ci fu chi criticò l’intelligence per non averla prevista – fece emergere alcune minacce, alle quali l’intelligence avrebbe dovuto fare fronte: la diaspora degli scienziati nucleari sovietici, il trafugamento di armi nucleari da depositi sempre peggio custoditi. In realtà queste minacce si sono poi rivelate meno gravi del previsto e sono state successivamente incanalate nel monitoraggio dei gruppi terroristici. Una certa ripresa del ruolo dell’intelligence si ebbe con la prima Guerra del Golfo, ma lo shock avvenne con l’11 settembre.
Lo shock dell’11 settembre
Naturalmente non ci interessa la letteratura, più o meno fantasiosa, sbocciata intorno agli attentati dell’11 settembre 2001, che ha per obiettivo la delegittimazione dei Servizi d’Intelligence. Stando ai fatti e alle decisioni seguite a quell’evento, se da un lato l’intelligence è stata accusata di avere fallito non avendo saputo né prevederlo né sventarlo, dall’altro lato è stato accettato da tutti che la lunga guerra che con esso si apriva contro il terrorismo transnazionale e non-territoriale si sarebbe potuta vincere ripensando e potenziando le strutture d’intelligence.
Proprio perché il nuovo “nemico” (di tutti) aveva compiuto un’operazione di intelligence, materiale e simbolica al tempo stesso, e, non potendosi identificare con un soggetto tradizionale (statale), poneva nuove sfide sul piano operativo del contrasto.
Contro un nemico che vive nel cyberspazio – Osama bin Laden e la sua al-Qaeda vivono principalmente attraverso le immagini trasmesse da Al-Jazeera – e che rovescia il rapporto tra TECHINT e HUMINT a favore di quest’ultima ricorrendo alle sue tecniche più semplici (che diventano le più sofisticate), l’intelligence che si era perfezionata nell’uso delle risorse tecnologiche si è trovata in difficoltà. Per gli Stati Uniti, in particolare, la violazione del loro santuario ha avuto un effetto scioccante che ha portato a una riorganizzazione della Comunità d’intelligence centrata sul principio della stretta cooperazione per quanto riguarda lo scambio di informazioni e il controllo del maggior numero possibile di soggetti nazionali e non. Aspetto, quest’ultimo, che ha sollevato parecchie obiezioni.
La risposta di tipo militare, in Afghanistan e in Iraq, ha messo in evidenza i limiti di un’intelligence che aveva ridotto il ruolo della HUMINT, sebbene sul piano operativo la cattura di Saddam Hussein e praticamente di tutti i leader del suo regime, oltre all’identificazione dei responsabili dell’11 settembre, abbiano dimostrato che le capacità investigative dell’intelligence americana restino sempre molto elevate. Ma il collegamento tra queste capacità e quelle più politiche di incidere sui gruppi dirigenti e sull’opinione pubblica di questi due Paesi è risultato finora piuttosto scarso. Viceversa non si sono più avuti attentati in territorio americano, nonostante le minacce di bin Laden: e questo è sicuramente un risultato del potenziamento dell’azione preventiva della comunità d’intelligence degli Usa.
Tuttavia, nonostante il sostegno dell’opinione pubblica alla guerra contro il terrorismo da condurre prevalentemente con i mezzi dell’intelligence, questa è stata accusata di essere stata strumentalizzata, o di essere stata compiacente, nelle valutazioni fornite sull’arsenale di armi di distruzione di massa in possesso di Saddam Hussein che hanno giustificato l’intervento militare.
Accusa pesante perché mette in dubbio la credibilità della struttura.
Recentemente (3 dicembre 2007), la divulgazione di una valutazione dell’intelligence americana, secondo la quale l’Iran aveva sospeso da almeno tre anni il proprio programma nucleare a fini militari, ha di nuovo scosso l’opinione pubblica perché il rapporto seguiva di poco un reiterato allarme del Presidente George W. Bush sulle intenzioni del regime iraniano di dotarsi di un arsenale nucleare, paventando, lo scorso ottobre, il rischio di un terzo conflitto mondiale. È chiaro che l’intelligence americana ha deciso di non avallare un eventuale blitz contro gli impianti nucleari dell’Iran e sorprende che il Presidente Bush abbia detto, il giorno dopo, che i suoi sospetti non sono venuti meno sebbene, come ha scritto il Washington Post, egli fosse al corrente da almeno uno o due mesi del contenuto di questo rapporto(13) . Ovviamente potrebbe trattarsi del tassello di un’operazione diplomatica di vasto respiro che, offrendo all’Iran una via d’uscita onorevole (decisione autonoma di rinunzia al nucleare a scopi militari anziché imposta dall’esterno), gli consentirebbe di svolgere un ruolo stabilizzatore nella regione, a partire dall’Iraq.
Non è di questi possibili sviluppi che vogliamo parlare, ma considerare questo caso come un esempio di coordinamento tra direzione politica e intelligence nell’ambito di quella che negli Usa viene definita “Great Strategy” o “strategia globale”. Sembra infatti azzardato ipotizzare il contrario, e cioè uno scollamento tra potere politico e intelligence, soprattutto dopo la grande riforma del dicembre 2004.
Non solo terrorismo
Il mondo dell’intelligence è così strettamente collegato al complesso dei cambiamenti di tipo politico, economico, militare, scientifico e culturale che esso stesso ne risente in modo diretto con conseguenze di tipo organizzativo ed operativo. Non meraviglia, quindi, che la sfida lanciata dal terrorismo abbia giustificato in diversi casi una riorganizzazione dei Servizi d’intelligence, a partire da quello degli Stati Uniti. Ma sarebbe sbagliato credere che l’attività predominante dell’intelligence possa o debba essere indirizzata nella lotta (preventiva) contro il terrorismo.
L’Intelligence, intesa come struttura istituzionale, non solo si adatta ai continui cambiamenti di ordine sociale, economico, culturale, scientifico, strategico che avvengono all’interno di uno Stato e nei contesti internazionali di suo prevalente interesse, allo scopo di fornire a determinati organi e/o enti un flusso di quadri informativi necessari al processo decisionale, ma deve proiettarsi nel futuro con valutazioni previsionali proprio perché qualsiasi decisione, nel momento stesso in cui viene presa, riguarda sempre il futuro.
Ne segue che l’intelligence, intesa come “industria di trasformazione” di quella particolare materia prima che è l’informazione, si muove in una dimensione cronotopica. Cioè da un lato opera nella dimensione-spazio, poiché gli eventi di cui si occupa si svolgono sempre in un territorio (da qui, in particolare, le suddivisioni organizzative per competenze territoriali) e, dall’altro lato, opera nella dimensione-tempo nella sua triplice articolazione: del passato (individuando con precisione e ricostruendo le radici dei fatti e dei fenomeni che spesso vanno in profondità), del presente (attraverso la raccolta sistematica delle informazioni che “fotografano” una data realtà) e del futuro (con il passaggio dall’informazione all’analisiindirizzi normativi che vengono inviati alla sua struttura dal potere politico da cui essa dipende, e che consistono in una serie di priorità indicate sulle quali deve essere organizzata l’attività operativa; la seconda è costituita dalle evidenze oggettive che emergono da quella stessa attività e che devono essere portate a conoscenza del potere politico allo scopo di arricchire il più possibile il quadro informativo su cui questo stesso costruisce le proprie decisioni.
Queste due forze, che si dispongono secondo il principio dinamico del parallelogramma, raggiungono la combinazione ottimale allorché si equilibrano e la risultante coincide con la diagonale di un quadrato. Questo accade, con limitate oscillazioni, nei regimi democratici. Nei regimi dispotici o totalitari, invece, si assiste alla preponderanza sistematica di una delle due forze con il risultato della creazione di uno squilibrio: nel caso in cui a prevalere sia la direttiva politica, l’intelligence tende a trasformarsi in uno strumento al servizio del potere, fornendogli una rappresentazione della realtà secondo i suoi desideri; nel caso in cui a prevalere sia la struttura d’intelligence, questa condiziona il potere politico fornendogli un’immagine distorta della realtà.
Benché l’11 settembre abbia avuto un forte impatto sul mondo dell’intelligence, ben altri cambiamenti sono maturati a livello mondiale negli ultimi anni. Nello specifico gli Stati, intesi come apparato di governo, quindi come supremi decisori in un determinato ambito giurisdizionale definito territorialmente, hanno perso la supremazia, e in qualche caso l’esclusività, nella raccolta/analisi/distribuzione delle informazioni. I “ministeri”, nella loro fisicità architettonica, rappresentavano le “banche di dati” che, suddivise per competenze, costituivano il sistema attraverso cui lo Stato aveva piena “conoscenza” della realtà e su questa costruiva le proprie decisioni. Gli altri soggetti, pubblici e privati, si trovavano in una posizione di oggettiva inferiorità.
La situazione è cambiata. Organismi internazionali, banche e grandi imprese nazionali e transnazionali, organizzazioni sociali, think tank, enti di ricerca, network mediatici e via via fino agli istituti di sondaggi costituiscono una fitta rete di soggetti che raccolgono, analizzano e diffondono informazioni, fornendo rappresentazioni concorrenti della realtà. La prevalenza dell’una o dell’altra rappresentazione influenza l’opinione pubblica globale e condiziona le scelte degli Stati. In altre parole, l’intelligence ufficiale degli Stati deve fronteggiare la concorrenza di altri soggetti, soprattutto privati, che con le loro informazioni diffuse attraverso una miriade di canali influenzano i comportamenti individuali e pubblici. Senza contare che i soggetti privati possono disporre di risorse umane, finanziarie e tecnologiche spesso superiori a quelle che consentono i bilanci degli Stati per le loro strutture di Intelligence. E, soprattutto, senza trascurare il fatto che i flussi di informazione viaggiano attraverso canali sempre più difficilmente controllabili. Per quanti limiti si vogliano imporre a Internet, questi sono battaglie di retroguardia: le informazioni non devono più mostrare il passaporto alle guardie di frontiera.
Il ruolo dell’analisi
La moltiplicazione dei campi d’interesse per la raccolta delle informazioni, la moltiplicazione dei diffusori di informazioni, la natura spesso bivalente – nazionale e internazionale, cioè interna ed esterna dal punto di vista territoriale – delle attività dei diversi soggetti tende a modificare non solo, come si è visto, il rapporto tra fonti di informazione aperte e fonti di informazione protette, ma anche il rapporto tra attività di ricerca delle informazioni e attività di analisi.
Le “stazioni” dell’intelligence sul territorio, interno o estero, sarebbero necessarie in un numero così elevato da essere incompatibili con qualsiasi bilancio. Ne segue che la raccolta di informazioni "in loco", attraverso stazioni che, come dice la parole, sono inevitabilmente statiche, si riduce percentualmente rispetto alla raccolta che può essere fatta "at home", grazie al lavoro di una équipe di specialisti che sanno dove e che cosa cercare nel cyberspazio.
La struttura centrale dell’intelligence cambia ruolo: non più solo direttive operative e vaglio delle informazioni che provengono da singoli territori, ma analisi globale che si traduce in input mirati con specifiche operazioni sul territorio ed eventuale concentrazione delle risorse in luoghi variabili nello spazio e nel tempo. All’impostazione statica, ricettiva, si sostituisce una impostazione dinamica e propulsiva.
Questo campo operativo meriterebbe un discorso più approfondito. Mi limito a un solo aspetto: la figura dell’analista, perché anche questa cambia. L’immagine dell’analista solitario, padrone geloso di un certo numero di fonti, che con i suoi strumenti concettuali elabora un’analisi, talvolta geniale, è superata. Oggi possiamo pensare solo a “gruppi di analisi” che lavorano in équipe sulle stesse fonti e danno una interpretazione specialistica che va a confluire in un’analisi organica. Perché di ogni evento, tradotto in informazione, bisogna esaminare gli aspetti militari, economici, socio-culturali, scientifici, e di prospettiva. L’integrazione della previsione nell’analisi offre quel dinamismo che è diventato essenziale all’intelligence.
La recente legge di riforma dell’Intelligence italiana, pur conservando la divisione per competenza territoriale tra AISI e AISE, ha posto le basi per una concezione dinamica dell’attività di intelligence, non solo potenziando il DIS e imponendo il coordinamento e lo scambio di informazioni tra le Agenzie, ma (Art. 4, 3, c) allarga istituzionalmente il campo della ricerca delle informazioni e lo rende funzionale alle analisi e alle previsioni. Recita infatti questo articolo che il DIS “raccoglie le informazioni, le analisi e i rapporti provenienti dai servizi di informazione per la sicurezza, dalle Forze armate e di polizia, dalle amministrazioni dello Stato e da enti di ricerca anche privati;… elabora analisi strategiche o relative a particolari situazioni; fornisce valutazioni e previsioni, sulla scorta dei contributi analitici settoriali dell’AISE e dell’AISI”.
Ci sono, dunque, le premesse per un’intelligence cronotopica di cui abbiamo parlato ma che, come sempre, deve camminare con le gambe degli uomini. Per cui la formazione rivestirà un ruolo decisivo nel dare piena attuazione al disegno di intelligence tracciato dalla legge.
