GNOSIS 1/2012
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Sistema paese Il fondo centrale di garanzia tra opportunità e rischi |
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Claudia BUGNO |
George A. Akerlof, 2009 Crisi economica e crisi del credito: la funzione della garanzia e il ruolo del Fondo centrale Gli effetti a catena generati dalla crisi internazionale non hanno tardato a riversarsi sul tessuto delle imprese e, in modo particolare, su quelle di minori dimensioni che, come noto, costituiscono il motore dell’economia: un motore che non può spegnersi, rischiando di bloccare l’intera macchina nazionale. L’emergenza è determinata anche dal crescente fabbisogno di credito, accompagnato da una maggior prudenza delle banche a concedere finanziamenti e da un aumento dei costi di accesso, ma anche da una contrazione della domanda da parte delle imprese. Si è avviato, in questo modo, un circolo vizioso preoccupante: credit crunch - repricing del credito - diminuzione della domanda (o credit crunch passivo) - meno finanziamenti - meno investimenti - meno crescita. Stiamo assistendo al verificarsi di un fenomeno tipico di tutte le crisi profonde: nel momento in cui è messa a dura prova l’esistenza di imprese, lavoratori, famiglie, Stati e intere economie, vengono meno anche due condizioni necessarie per la sopravvivenza e cioè la fiducia e il capitale sociale. Erodendosi le basi fiduciarie, la società stessa sperimenta tensioni e parcellizzazioni crescenti. Al contempo, sgretolandosi il capitale sociale, si frammenta e si disperde quel capitale relazionale che costituisce l’apparato circolatorio della collettività e perde di senso lo stesso capitale economico. E in queste dinamiche il credito assume un ruolo che va oltre il puro valore monetario, rappresentando un valore sostanziale che si collega alla vitalità dell’intero Sistema Italia.
Come già evidenziavano alcuni Paesi europei negli anni Settanta, la garanzia pubblica rappresenta uno strumento meno costoso, a parità di efficacia, dei contributi in conto interessi o di altri interventi che implicano forti esborsi pubblici. Tuttavia, la consapevolezza della sua funzione strategica va oltre: conferire una garanzia pubblica come quella del Fondo centrale significa raggiungere il mercato del credito con un messaggio, necessario e urgente, di apertura.
Uno Stato che crede nei cittadini, che si fida della loro capacità imprenditoriale, che considera la loro una funzione sociale fondamentale e che non li lascia soli in una fase di difficoltà, ma li affianca giorno per giorno. In questa prospettiva, il potenziale del Fondo centrale di garanzia è dimostrato dalla capacità operativa che ha registrato negli ultimi anni: - il volume di domande accolte è cresciuto fortemente dal 2008, passando da quasi 14.000 operazioni registrate nell’anno alle 24.600 del 2009, fino alle oltre 50.000 del 2010. Il trend positivo si è confermato nel 2011, con 55.209 domande accolte, per un volume di finanziamenti pari a 8,4 miliardi di euro e un importo garantito pari a 4,4 miliardi; - il volume di domande accolte è cresciuto fortemente dal 2008, passando da quasi 14.000 operazioni registrate nell’anno alle 24.600 del 2009, fino alle oltre 50.000 del 2010. Il trend positivo si è confermato nel 2011, con 55.209 domande accolte, per un volume di finanziamenti pari a 8,4 miliardi di euro e un importo garantito pari a 4,4 miliardi;
- il raggio di azione del Fondo è nazionale, con una distribuzione piuttosto omogenea dell’impatto: in base ai dati del 2011, il 46,4 % del totale delle domande accolte ha riguardato il Nord, seguito dal Mezzogiorno (34,7%), ma anche dal Centro dove le imprese hanno dimostrato una crescita di interesse maggiore (+42,8% rispetto al 2010); - approfondendo i suoi numeri dal punto di vista dei settori e della dimensione delle imprese, nel 2011 l’industria si è confermata come il comparto che più ha utilizzato lo strumento (40,9% del totale), ma anche il commercio (38,4%) e i servizi (+20,1% rispetto al 2010) sono ben rappresentati tra i fruitori. Le microimprese (63,5%) rappresentano i maggiori utilizzatori in quanto a dimensioni e gli artigiani si distinguono per il tasso di crescita delle domande di accesso (+24,6% rispetto al 2010). A partire da queste premesse, dal 2012 l’impegno del Fondo centrale aumenta ulteriormente. Da un lato, secondo quanto definito dal “Salva Italia”, il suo raggio di azione si allargherà, mediante interventi quali la rimodulazione delle percentuali di copertura, l’azzeramento delle commissioni per alcune categorie di impresa, la riduzione delle percentuali minime di accantonamento del Fondo, l’innalzamento dell’importo massimo garantito per alcuni settori, la possibilità di garantire anche portafogli di investimenti, etc. Dall’altro, andrà incontro a un nuovo potenziamento grazie alla piena attuazione del Decreto interministeriale che permette di collegare le risorse dello Stato con quelle di altri attori sul territorio (Regioni, Sace, Simest, Camere di commercio, banche, confidi, etc.) apportando risorse addizionali che a loro volta potranno trasformarsi in nuovo ossigeno per le PMI. I volumi di attività a consuntivo e i volumi programmati rendono, dunque, il Fondo uno strumento di particolare rilievo nel panorama nazionale del credito. Parallelamente, però, permettono di toccare con mano alcune criticità del contesto all’interno del quale opera e, in ultima analisi, del Sistema Paese. La governance del Fondo centrale di garanzia: dallo Stato ai territori È possibile visualizzare la garanzia del Fondo come un’infrastruttura, un ponte tra lo Stato e le imprese. Tuttavia, il rapporto tra lo Stato e le imprese non è diretto: sono gli operatori finanziari (confidi, banche, fondi regionali e società di leasing) a interloquire direttamente con loro, in qualità di mediatori nell’erogazione del credito sostenuto dalla garanzia del Fondo. Non va dimenticato, poi, che entrano in gioco anche gli stakeholder e i diversi soggetti presenti all’interno del Comitato di gestione del Fondo e quelli protagonisti sui territori: le Regioni, le Associazioni di rappresentanza degli interessi, ma anche le Camere di Commercio, etc.. Non da ultimo, sul piano tecnico-operativo, è previsto un gestore bancario che affianca il Comitato di gestione per portare avanti tutta la fase istruttoria delle pratiche. Considerato dal punto di vista di questa architettura articolata, il Fondo costituisce un esempio interessante di “governance di sistemi complessi” e di collaborazionetra pubblico e privato. Il suo modello di organizzazione, gestione e controllo è finalizzato ad agire a “garanzia della garanzia dello Stato” e a tutela delle PMI, in coerenza con la mission dello strumento. Il tempo medio di gestione delle domande di accesso, che si aggira intorno ai trenta giorni dall’arrivo all’istruttoria fino alla deliberazione del Comitato, dimostra che il disegno organizzativo è snello e funzionante. Come contraltare alla forte connotazione “semplificata” sono previsti momenti di controllo da parte del Comitato di gestione e del Ministero dello Sviluppo Economico, per le rispettive competenze. Un punto nodale in questo schema operativo e di controllo è dato dai parametri di accesso alla garanzia previsti dalle procedure operative: questi criteri predefiniti consentono di effettuare rapidamente le fasi di preselezione della maggioranza delle richieste presentate (il 96,6% nel 2011), lasciando solo i casi più complessi a un’istruttoria più lunga. Il Comitato di gestione, inoltre, negli ultimi anni ha scelto di affinare ulteriormente la propria capacità di monitoraggio dell’operatività, istituendo un Osservatorio ad hoc e richiedendo analisi mirate da parte del Gestore su temi di particolare rilievo. In questa logica di intervento pubblico-privato, il Fondo è studiato in maniera da risultare attrattivo per gli operatori, incentivandone l’utilizzo da parte loro, a vantaggio delle imprese. I punti di forza della sua attrattività, che lo distinguono dagli altri strumenti nel campo della garanzia italiana, si possono così sintetizzare: - dal 2009 l’intervento del Fondo è assistito dalla garanzia di ultima istanza dello Stato che comporta, secondo l’Accordo di Basilea, “attenuazione del rischio di credito” sulle garanzie dirette e sulle controgaranzie a prima richiesta concesse dal Fondo. A tale garanzia si applica, in particolare, il meccanismo della ponderazione zero, che azzera l’assorbimento di capitale per i soggetti finanziatori sulla quota di finanziamento garantita. L’operatore finanziario, cioè, può abbassare il patrimonio minimo da accantonare in relazione alla rischiosità dei prestiti. Ad esempio, una banca, su un finanziamento di 100.000 euro coperto al 50 % dalla garanzia diretta, non dovrà effettuare accantonamenti sul 50% del finanziamento. Al posto di accantonare, quindi, 8.000 euro (la percentuale standard di accantonamento è l’8%), ne accantonerà 4.000, avendo un risparmio di capitale che determina una liberazione di risorse importanti, soprattutto se considerata su grandi volumi; - gli operatori non devono richiedere alle imprese ulteriori garanzie per l’erogazione del finanziamento: le PMI garantite dal Fondo possono accedere al credito senza dover presentare garanzie reali e i dati rilevati lo scorso anno dimostrano che questo avviene nella maggior parte dei casi (99,6% nel 2011); - inoltre, sono previste alcune agevolazioni (che saranno ampliate a breve dall’attuazione del “Salva Italia”) che riguardano riduzioni, fino a totale gratuità, delle commissioni. In particolare, le imprese che godono di agevolazioni al momento sono: quelle a prevalente partecipazione femminile (dall’inizio dell’operatività, quasi 25.000 domande accolte), le start-up (oltre il 25% del totale delle domande nel 2011, l’86,6% presentata da confidi autorizzati a certificare il merito di credito), quelle ubicate in alcune aree geografiche particolari;
- in sintesi, con il Fondo si determina un effetto leva che fa sì che con 1 euro della sua dotazione siano attivabili 19 euro di finanziamenti e circa 11 euro di garanzia. Attualmente, inoltre, sono allo studio alcune rimodulazioni delle percentuali di accantonamento che permetterebbero di innalzare il moltiplicatore sul finanziato consentendo, con 1 euro di dotazione del Fondo, di attivare 24,4 euro di finanziamenti. Nel 2011, a partire da questi meccanismi, hanno operato con il Fondo 198 banche, 116 confidi e altri fondi regionali (tra cui 39 confidi autorizzati a certificare il merito di credito, che nel 2011 hanno presentato il 52,3% delle domande accolte del Fondo) e 13 società di leasing e factoring, mediante garanzia diretta o controgaranzia. Come negli anni precedenti, l’operatività si è concentrata in mano a pochi operatori: circa i 2/3 delle operazioni totali ha fatto capo ai primi 15 operatori del Fondo, un terzo del totale a un solo operatore (Eurofidi, confidi autorizzato a certificare il merito di credito). Se, come dimostrato, operare con il Fondo crea un vantaggio per gli operatori finanziari, al tempo stesso mette in luce il tema prioritario della loro responsabilità sociale e porta, inoltre, alla nostra attenzione alcuni potenziali rischi indiretti, che saranno approfonditi nei successivi paragrafi. La responsabilità sociale degli operatori tra pubblico e privato Parlare di responsabilità sociale degli operatori, con riferimento a uno strumento pubblico come il Fondo, è oggi imprescindibile. Non significa, però, entrare nel merito delle loro funzioni privatistiche, magari mettendone in dubbio le regole del mercato. Si tratta, invece, di provare a individuare gli spazi ancora disponibili per liberare nuove risorse, evidenziando maggiormente il peso della discrezionalità degli operatori finanziari che interagiscono con il Fondo centrale di garanzia. La discrezionalità degli operatori si evidenzia già a livello di scouting delle imprese: in base ai meccanismi di funzionamento del Fondo, infatti, il primo contatto con le PMI è effettuato dagli operatori. Sono loro che possono interpretare al meglio questo ruolo grazie alla diffusione capillare sul piano nazionale e, dunque, alla prossimità alle PMI e ai loro bisogni, come interpreti della relazione storica banca-territorio. La funzione determinante degli operatori, inoltre, è dettata dal loro compito di predisporre il dossier necessario per presentare le domande e farle accedere alla fase istruttoria. Nel raggio d’intervento descritto, gli operatori hanno una rilevante possibilità di agire sui tempi di risposta alle richieste delle imprese, aumentando o dilazionando l’attesa di credito, di dare una lettura più o meno rigida, personalizzata, su misura alle aziende, di comprendere al meglio il progetto imprenditoriale e il suo valore per l’area di ubicazione, etc. In un periodo di scarsità di risorse pubbliche, di drammatico fabbisogno da parte delle imprese, di forti tensioni all’interno del ventaglio degli operatori finanziari, questi temi salgono all’attenzione del Fondo centrale come punti chiave nella riuscita del proprio progetto. Ne nasce, dunque, una duplice riflessione: la necessità, da una parte, è quella di consolidare i diversi strumenti di controllo e di monitoraggio anche sulla fase “zero” della garanzia, vale a dire il momento e il luogo in cui nascono le pratiche; il bisogno, dall’altra, è quello di ravvivare la cura, a livello “periferico”, dei rapporti con le PMI riportando al centro il protagonista dei diversi processi: l’imprenditore, in veste di cliente o di cittadino, cioè “la persona”, il protagonista del futuro del Paese. Competitività del mercato della garanzia: il pricing Una seconda variabile che il Fondo rileva come fattore critico, strettamente correlata alla precedente, riguarda il tema del pricing della garanzia. Come è già stato ricordato, il contesto internazionale ha portato anche a un innalzamento dei costi del credito: gli ultimi dati della Banca d’Italia hanno confermato che continua la crescita costante dei tassi di interesse per prestiti a società non finanziarie, che a gennaio 2012 hanno raggiunto il 4,05%. Pur consapevoli di questi vincoli, lo spunto che è possibile trarre dall’esperienza del Fondo riguarda la possibilità di fare comunque uno scatto di efficienza ulteriore anche sul pricing. Tutti gli sforzi, a tal fine, devono essere indirizzati sul tema della trasparenza. Il contributo che le garanzie, in generale, possono offrire alla riduzione del pricing è notevole e aumenta ulteriormente con la garanzia del Fondo centrale, grazie alle caratteristiche già illustrate (la ponderazione zero e il minor assorbimento di capitale). A questo proposito, una maggior apertura e puntualità informativa sui tassi applicati dagli operatori permetterebbero di aumentare la competitività del mercato della garanzia e di svincolare risorse a favore delle PMI. L’attuazione del Decreto “Salva Italia” in tempi rapidi andrà a rafforzare la policy sulla trasparenza, richiedendo agli operatori di trasmettere al Comitato di gestione i dettagli dei tassi applicati sulle operazioni gestite con il Fondo. Guadagnare decimali nelle percentuali di tassi d’interesse applicato è un’azione di responsabilità da cui il Fondo non si può esimere e, in questo senso, lo spunto riguarda la possibilità di avviare forme incrociate di monitoraggio, per andare a stimolare sempre di più i comportamenti di tipo virtuoso anche per quanto concerne questa problematica. Le possibili criticità e i potenziali rischi: uno sguardo che dal Fondo si allarga al Paese Il tema appena trattato porta all’ultimo aspetto su cui sembra opportuno richiamare fortemente l’attenzione: l’alto valore del credito per sottrarre al rischio-usura e al rischio di ricadere nelle molteplici forme di abuso collegate con il fenomeno dei prestiti. Tra i costi della crisi, questi rischi sono cresciuti esponenzialmente negli ultimi anni e ancor più negli ultimi mesi, anche in territori a forte sviluppo economico, causando un sovra indebitamento tra famiglie e PMI (soprattutto, micro e piccole). Il ricorso a modelli “informali” di prestito sembra per alcune imprese diventare l’unica via di uscita, magari dopo aver tentato tutte le altre strade, alcune di esse comunque poco sostenibili (ritardi nei pagamenti, finanziamenti prestati da imprese fornitrici o clienti, …). Per legge, il tasso d’interesse offerto (nelle operazioni di credito legale) non deve mai superare il tasso di soglia fissato dal Ministero dell’Economia e delle Finanze, calcolato periodicamente sulla base dei tassi medi per ogni tipologia di operazione. È necessario, dunque, unire tutte le forze, facendo affluire in tempi rapidi risorse sane alle imprese, per arginare le molteplici e sempre più raffinate (spesso quasi pulite) forme di “usure” che stanno prosperando sulla fragilità del settore produttivo italiano. La piena visione su questo rischio dà l’idea del moltiplicatore di responsabilità che hanno gli agenti del credito e della garanzia oggi: oltre al rischio “fisiologico” di chiusura delle imprese vi è il rischio di impoverimento del patrimonio imprenditoriale italiano, ad opera di agenti che operano in maniera incontrollata e alle volte anche in vesti formalmente legalizzate, e questo comporterebbe esiti devastanti per il domani del nostro Paese. L’usura e, in particolare, come conferma il Ministero dell’Interno, quella gestita da gruppi criminali, genera conseguenze che mettono ancora di più in pericolo la possibilità di sviluppo e di benessere di una vasta comunità. Accanto al tema dell’usura, infine, è opportuno richiamare altri due rischi che si acuiscono nella fase recessiva all’interno del sistema del credito. In primo luogo, occorre prestare attenzione a eventuali tentativi di scaricare i costi di “sofferenze” e default di imprese sulle risorse di interesse pubblico, magari attraverso operazioni frammentate, di piccole dimensioni, ma con un volume complessivo di impatto elevato e una corrispondente sottrazione di risorse alle imprese “sane”. Si tratta, cioè, di avere l’accortezza di dotarsi di tutti gli anticorpi in grado di escludere l’eventualità di reati di “criminalità economica” e, cioè, quei comportamenti che vengono commessi all’interno di attività economiche legittime. In secondo luogo, andrebbe continuamente monitorata l’attività di gruppi malavitosi e organizzazioni mafiose pronte ad agganciarsi al sistema del credito “ordinario” con lo scopo di coprire operazioni poco trasparenti o illecite. La recente Relazione sulla criminalità organizzata del Parlamento Europeo (ottobre 2011) ricorda che le organizzazioni criminali stanno concentrando la loro attenzione anche sulla distrazione di fondi pubblici e che il riciclaggio rimane uno dei canali più insidiosi di contaminazione tra lecito e illecito. I dati del Ministero dell’Interno italiano indicano che questo avviene anche sul territorio nazionale, con un’elevata capacità delle organizzazioni di tipo mafioso di infiltrarsi nel tessuto economico-finanziario attraverso la fitta rete degli operatori. La consapevolezza della minaccia rappresentata da tali fenomeni fa scaturire la necessità di poter contare su meccanismi di prevenzione e controllo strutturati. L’ambito del credito, dunque, a vari livelli, dimostra la potenziale presenza di criticità e di rischi che, dal punto di vista del Fondo centrale, è opportuno tenere monitorati in via prioritaria per favorire efficacia ed efficienza nel conferimento della garanzia dello Stato. Si tratta di rischi che richiamano l’importanza di poter contare su sistemi di sicurezza che costituiscano un vero e proprio cruscotto di controllo in grado di seguire l’andamento dell’operatività e dell’impatto sulle imprese. Conclusioni 13,1 miliardi di euro di finanziamenti in essere e 7,4 miliardi di garantito: questa la fotografia dell’esposizione del Fondo a fine 2011. Si tratta di numeri che aumenteranno nel corso del 2012, grazie alla nuova disponibilità finanziaria e alle diverse riforme che troveranno piena attuazione nei prossimi mesi. Per guidare verso trend positivi e per allontanare gli effetti di spinte disgregative, la vera sfida, urgente, sarà quella di rilanciare una sinergia nazionale, basata su impegni concreti e orientata al bene collettivo. Tutelare la sicurezza in questi ambiti significa contribuire a garantire lo sviluppo di un Paese Per approfondimenti l'autore suggerisce...
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