La struttura del Co.pa.co. ed i vincoli che ne limitavano l’operatività

Solo analizzando le connotazioni essenziali che caratterizzavano il Co.pa.co. possiamo essere in grado di comprendere le ragioni che hanno indotto il legislatore a riformare, con la l. 3 agosto 2007, n. 124, questo organismo parlamentare di controllo, esposto in passato agli strali della dottrina e degli specialisti del settore, che ne avevano sottolineato criticamente la ridotta valenza e l’inadeguatezza della composizione.
Anticipando quelle che saranno le conclusioni delle nostre riflessioni, osserviamo fin d’ora come l’intervento di modifica abbia permesso di cancellare buona parte delle storture che caratterizzavano la previgente disciplina, attribuendo all’attuale Comitato parlamentare per la sicurezza una maggiore possibilità di intervento, grazie all’eliminazione di quegli aspetti che finivano per condizionarne pesantemente l’operatività. Si è assistito infatti ad un intervento di radicale mutamento strutturale, e non certo ad una semplice modifica terminologica.
Il Co.pa.co. (Comitato parlamentare per i servizi di informazione e sicurezza e per il segreto di Stato) traeva il suo fondamento dalla regolamentazione contenuta nella l. 24 ottobre 1977 n. 801.
In base all’art. 11, primo comma, di tale legge il Governo doveva riferire semestralmente al Parlamento, con una relazione scritta, sulla politica informativa e della sicurezza, e sui risultati ottenuti in questo settore.
Il secondo comma del predetto art. 11 affidava ad un “Comitato parlamentare costituito da quattro deputati e quattro senatori nominati dai Presidenti dei due rami del Parlamento sulla base del criterio di proporzionalità“ il compito di esercitare il controllo sull’applicazione dei princìpi fissati dalla legge di riforma sul segreto di Stato.
Il Presidente del Consiglio era tenuto a dare comunicazione al Co.pa.co. “di ogni caso di conferma dell’opposizione del segreto di Stato“.
Il quinto comma dell’art. 11 delineava l’aspetto più significativo nell’ambito delle attribuzioni del Comitato (1) , disponendo che qualora il Comitato parlamentare, a maggioranza assoluta dei suoi componenti, avesse ritenuto infondata l’opposizione del segreto, avrebbe dovuto riferire tale conclusione a ciascuna delle Camere, per le conseguenti valutazioni politiche.
Almeno in apparenza, dunque, si era in presenza di attribuzioni estremamente significative. Il controllo esercitato dal Co.pa.co. in ordine all’opposizione del segreto di Stato poteva infatti sfociare in una segnalazione al Parlamento, atta a mettere in crisi i rapporti tra le Camere ed il potere esecutivo in una materia delicatissima quale è appunto quella concernente il segreto di Stato.
In realtà tale ipotesi appariva meramente teorica, essendo assolutamente improbabile un’eventuale “censura” sulle modalità di esercizio del potere governativo di segretazione.
Il Co.pa.co., stante i criteri di nomina dei suoi rappresentanti, caratterizzati da un’impostazione sbilanciata a favore della maggioranza di Governo, non era infatti posto in condizione di esercitare un’effettiva verifica critica in materia.
Come già abbiamo osservato i membri del Comitato venivano nominati dai Presidenti di Camera e Senato nel rispetto del criterio di proporzionalità, onde assicurare la corrispondenza coi gruppi parlamentari, in un’ottica attenta ai “rapporti di forza” fra i vari partiti.
Peraltro la decisione in ordine alla necessità di riferire al Parlamento circa la presunta infondatezza dell’opposizione del segreto di Stato doveva essere adottata con una maggioranza qualificata, e più precisamente a maggioranza assoluta dei componenti del Co.pa.co.; appariva conseguentemente difficile ipotizzare che in seno al Comitato i componenti nominati fra gli esponenti dei partiti che sostenevano il Governo potessero voler sconfessare l’operato del Presidente del Consiglio dei Ministri, espressione delle forze di maggioranza, ed investire il Parlamento della questione.
È stato giustamente osservato come in occasione della votazione “ si sarebbero riproposti gli equilibri politici sottesi alla composizione dei due emicicli. Solo in via meramente teorica, dunque, poteva immaginarsi il caso di una maggioranza di Governo che, proporzionalmente riprodotta nel Comitato, decidesse di censurare l’operato dell’esecutivo al quale era legata dal voto di fiducia “ (2) .
Già nell’immediatezza dell’emanazione della l. n. 801 del 1977, pur rilevandosi che l’istituzione del Comitato parlamentare di controllo sui servizi di informazione e sicurezza dello Stato rappresentava indubbiamente un primo importante passo in avanti lungo la strada della verifica delle modalità di esercizio dell’opposizione del segreto di Stato, si era sottolineato come fosse illusorio attendersi, a seguito della creazione di tale struttura, un effettivo mutamento nell’ambito del settore in esame.
Del resto, sebbene non sia possibile svolgere in questa sede una compiuta disamina della natura delle varie Commissioni parlamentari, ed in particolare di quelle a composizione bicamerale (3) , va comunque riconosciuto come esse non abbiano e non possano avere la “funzione neutrale“ di un organo al quale spetti un ruolo di garanzia super partes (4) , in quanto i membri che le compongono continuano ad essere espressione di ben precisi indirizzi politici.
L’effettività del controllo si ha solo quando i componenti espressi dalla minoranza vengano messi in grado di incidere realmente sull’attività dell’organismo parlamentare.
In passato venne evidenziato che una possibile soluzione per rivitalizzare il funzionamento del Co.pa.co. sarebbe stata quella volta a contemperare il criterio della proporzionalità tra i gruppi parlamentari con un meccanismo diretto a garantire la rappresentanza in seno al Comitato di tutte le varie componenti politiche, aggiungendosi che tale risultato appariva realizzabile mediante la previsione di un più alto numero di commissari (5) , conformemente a quanto era avvenuto, ad esempio, in occasione dell’istituzione della Commissione di inchiesta sulla strage di via Fani: in base alla l. 23 novembre 1979, n. 597, detta Commissione era “ composta da venti senatori e venti deputati, scelti rispettivamente dal Presidente del Senato e dal Presidente della Camera dei deputati in proporzione al numero dei componenti i gruppi parlamentari, comunque assicurando la presenza di un rappresentante per ciascuna componente politica costituita in gruppo in almeno un ramo del Parlamento“.
In mancanza di tali modifiche la previsione contenuta nella l. n. 801 del 1977, in base alla quale il Parlamento avrebbe dovuto essere messo in grado di controllare le scelte del Governo in materia di segreto di Stato, appariva destinata all’ineffettività (6) ; d’altro canto l’attività del Comitato finiva per essere valutata con sospetto, o comunque veniva ritenuta priva di concretezza da parte dei gruppi politici che non avevano propri rappresentanti al suo interno, e che si vedevano costretti ad avvalersi di altri mezzi, mediante interpellanze parlamentari o richiedendo l’istituzione di apposite Commissioni d’inchiesta, per pervenire ai risultati ai quali avrebbe dovuto tendere il Co.pa.co.
Era stata conseguentemente lamentata, anche da parte di autorevoli esponenti della dottrina, “la scarsa efficacia dei controlli esercitati dal Comitato parlamentare per i servizi di informazione e sicurezza per il segreto di Stato“ (7) , rimasto spesso inerte pur di fronte a situazioni che esigevano invece un ben diverso atteggiamento.
A partire dal sequestro Cirillo del 1982 (8) , il Comitato, a causa dei condizionamenti che ne paralizzavano l’attività, in più di un’occasione aveva rinunciato ad esercitare la facoltà di presentare al Parlamento delle Relazioni su singole questioni, rientranti nella propria competenza, che meritavano invece uno specifico, accurato approfondimento.


L’indubbio progresso rispetto al passato rappresentato dalla normativa<br>volta ad istituire e regolamentare il Comitato per la sicurezza della Repubblica

Gli ostacoli sovradelineati sono stati in buona parte eliminati in virtù dell’art. 30 della l. n. 124 del 2007, che nell’istituire il Comitato parlamentare per la sicurezza della Repubblica ha previsto una composizione caratterizzata da un’ottica particolarmente attenta a dar voce anche alle forze politiche di opposizione, e pertanto assai diversa da quella che connotava il precedente Co.pa.co.
Il Comitato parlamentare per la sicurezza risulta formato da cinque deputati e da cinque senatori nominati “entro venti giorni dall’inizio di ogni legislatura dai Presidenti dei due rami del Parlamento in proporzione al numero dei componenti dei gruppi parlamentari, garantendo comunque la rappresentanza paritaria della maggioranza e delle opposizioni e tenendo conto della specificità del Comitato“.
Il legislatore, delineando in tal modo i criteri di nomina dei componenti del Comitato, ha mostrato di tenere in profonda considerazione i rilievi sviluppati da chi in precedenza sottolineava come la mancata incisività nell’azione del Co.pa.co. fosse dovuta in larga parte al suo quasi scontato adeguarsi alle visioni ed alle scelte governative, stante la mancanza di una forte presenza di esponenti dell’opposizione.
Onde confermare con evidenza la volontà di un approccio completamente diverso il terzo comma del predetto art. 30 ha espressamente previsto che il Presidente del Comitato debba essere eletto “tra i componenti appartenenti ai gruppi di opposizione“ (9) ; per la sua elezione è comunque necessaria la maggioranza assoluta dei componenti.
Qualora nessuno riporti tale maggioranza, si deve procedere al ballottaggio tra i due candidati che hanno ottenuto il maggior numero di voti.
Il pericolo di eventuali abusi in materia di opposizione del segreto di Stato risulta dunque oggi fortemente attenuato grazie alla predisposizione di un più incisivo strumento di controllo politico sui provvedimenti di conferma di tale segreto (10) ; infatti in virtù dell’art. 40 quinto comma della l. n. 124 del 2007 in caso di conferma dell’opposizione del segreto di Stato il Presidente del Consiglio dei ministri è tenuto a darne comunicazione al Comitato parlamentare per la sicurezza della Repubblica la cui composizione, come abbiamo ricordato, a differenza di quella antecedentemente prevista per il Co.pa.co. garantisce la rappresentanza paritaria della maggioranza e delle opposizioni rendendo possibile l’espletamento, in maniera davvero penetrante e rigorosa, delle funzioni di controllo (11) .
Va poi osservato che, a differenza del passato, il Presidente del Consiglio dei ministri non può più limitarsi ad una motivazione basata su clausole di stile nell’esprimere le ragioni della conferma del segreto di Stato; l’attuale normativa esclude detta possibilità, ed impone che egli debba indicare in sede motivazionale i fondamenti fattuali e le ragioni che impongono l’apposizione di tale segreto (12) .
In base all’art. 40 quinto comma della l. n. 124 del 2007 il Presidente del Consiglio è infatti tenuto a dare comunicazione al Comitato parlamentare per la sicurezza di ogni caso di conferma dell’opposizione del segreto di Stato “indicandone le ragioni essenziali“.
In tal caso il Comitato, qualora ritenga infondate dette ragioni “ ne riferisce a ciascuna delle Camere per le conseguenti valutazioni“.


Alcune osservazioni in tema di segreto di Stato

Il ruolo “politico” del Comitato parlamentare per la sicurezza della Repubblica appare estremamente significativo in una materia quale quella del segreto di Stato, ove il rilievo del dibattito tecnico-giuridico rischia talora di apparire, se non subvalente, quantomeno compresso proprio a causa della presenza di considerazioni di diversa natura.
A partire dalla pronuncia n. 86 del 1977 (13) , con cui venne fornita una serie di “coordinate” aventi una rilevanza decisiva ai fini della corretta individuazione dell’ambito del segreto di Stato, la Corte costituzionale sottolineò l’importanza di valutare la tematica del segreto di Stato in un’ottica ispirata alla consapevolezza della necessità di un bilanciamento tra diverse esigenze, osservando come il segreto di Stato potesse trovare una propria incontroversa area di operatività solo nelle ipotesi concernenti la salvaguardia di supremi interessi dello Stato.
L’opposizione del segreto di Stato può dirsi giustificata unicamente qualora risultino tutelati beni ritenuti prioritari rispetto agli interessi che imporrebbero invece la conoscibilità di determinate notizie.
Nella sent. n. 86 del 1977 fu osservato che “quando si parla di segreto politico-militare o di segreto di Stato, si pone necessariamente un problema di raffronto e di interferenza con altri principi costituzionali“.
Al contempo in tale sentenza venne richiamato quanto già era stato osservato con la pronuncia n. 175 del 1970 (14) , e cioè che le limitazioni opponibili ad alcuni interessi costituzionalmente garantiti, a favore di altri (15) , vanno operate in modo tale da evitare che uno degli interessi in gioco finisca per risultare totalmente vanificato.
Proprio questa logica caratterizzò la riforma operata dalla l. n. 801 del 1977, volta a dare un nuovo assetto alla disciplina del segreto di Stato, sia pur con connotazioni di sostanziale temporaneità, in quanto l’art. 18 di detta legge, nel rimarcare la “provvisorietà” dell’intervento modificativo, faceva espresso riferimento ad una futura “legge organica relativa alla materia del segreto“, destinata a fornire una disciplina più esaustiva all’intera tematica, alla luce di un progetto riformatore che peraltro per quasi trent’anni non trovò attuazione, e che venne realizzato solo a seguito dell’intervento di riassetto operato dalla l. n. 124 del 2007.
Per quanto concerne i rapporti tra l’Autorità giudiziaria e gli organismi politici in tema di segreto la Corte costituzionale ha reiteratamente ricordato come debbano essere “ispirati a correttezza e lealtà, nel senso dell’effettivo rispetto delle attribuzioni a ciascuno spettanti“ (16) .
Dal punto di vista processuale, ai sensi degli artt. 202 e 256, terzo comma, c.p.p., in caso di opposizione del segreto di Stato l’Autorità giudiziaria è tenuta ad informarne il Presidente del Consiglio dei Ministri. In base al secondo comma dell’art. 202 c.p.p., come sostituito ad opera dell’art. 40 l. n. 124 del 2007, l’Autorità giudiziaria deve in tal caso immediatamente sospendere “ogni iniziativa volta ad acquisire la notizia oggetto del segreto“.
Qualora il segreto venga confermato e “per la definizione del processo risulti essenziale la conoscenza di quanto coperto dal segreto di Stato“, il giudice dovrà dichiarare “non doversi procedere per l’esistenza del segreto di Stato“.
Il divieto probatorio derivante dalla copertura del segreto di Stato concerne l’utilizzo di atti e documenti non solo “in via diretta” ma pure “in via indiretta”, in quanto risulta parimenti vietato avvalersene “per trarne spunto ai fini di ulteriori atti di indagine, le cui eventuali risultanze sarebbero a loro volta viziate dall’illegittimità della loro origine“ (17) .
Questa indicazione della Corte costituzionale è stata espressamente recepita dal legislatore; infatti il quinto comma dell’art. 202 c.p.p., come sostituito dall’art. 40 della l. n. 124 del 2007, stabilisce che il segreto di Stato, qualora confermato dal Presidente del Consiglio dei ministri “inibisce all’autorità giudiziaria l’acquisizione e l’utilizzazione, anche indiretta, delle notizie coperte dal segreto“. Analoga dizione è ripetuta dal successivo art. 41, al suo quinto comma.
Il provvedimento di conferma del segreto, ad opera del Presidente del Consiglio dei Ministri, a cui spetta la titolarità del potere di segretazione, assume la natura di un atto propriamente politico.
Secondo la sent. n. 86 del 1977 della Corte costituzionale l’opposizione del segreto di Stato è il frutto di “un’attività ampiamente discrezionale e, più precisamente, di una discrezionalità che supera l’ambito ed i limiti di una discrezionalità puramente amministrativa, in quanto tocca la salus reipublicae“.
Peraltro detta impostazione, ispirata alla c.d. “teoria della volontà”, volta a focalizzare quasi esclusivamente l’attenzione sul fatto che comunque vi sia stata la decisione governativa diretta a confermare il carattere di segretezza, sembra non tenere in adeguata considerazione le impostazioni che evidenziano gli aspetti “oggettivi”, “ontologici” del segreto di Stato, rilevando come in realtà tale decisione rappresenti il frutto di un’analisi “ricognitiva” dalla quale sia emersa una situazione tale da confermare la presenza di effettive ragioni di segretezza, connesse alla salvaguardia di ben precisi interessi istituzionali, come tali individuabili e riconoscibili (18) .
È del resto difficile negare che sarebbe ormai giudicata con sospetto una decisione confermativa del segreto, laddove non emergessero con chiarezza i valori costituzionali tutelati dall’apposizione del vincolo di segretezza.
Certamente, l’intera tematica del segreto è incentrata su un problema di “scelte” (ma anche di valutazione e di controllo sulla legittimità di tali scelte) tra le notizie che possono essere rese ostensibili alla generalità e quelle destinate a rimanere occulte, nonché di differenziazione tra i soggetti e gli organi abilitati a prendere conoscenza di dette notizie e coloro ai quali tale conoscibilità deve risultare preclusa.


La pluralità di compiti e di attribuzioni assegnate al Comitato parlamentare per la sicurezza

Anche se finora ci siamo soffermati sulle problematiche inerenti alla tutela del segreto di Stato ed al controllo sul corretto esercizio dell’opposizione del segreto stesso da parte del Presidente del Consiglio, tale aspetto non esaurisce certo l’ambito di operatività del Comitato parlamentare per la sicurezza, consistente nella “complessiva funzione di verifica e controllo dell’attività dei servizi“ e che “si sostanzia in una articolata serie di poteri e prerogative“ (19) .
La materia è disciplinata da numerose disposizioni contenute nella l. n. 124 del 2007. In base all’art. 30 comma 2 il Comitato parlamentare per la sicurezza “verifica, in modo sistematico e continuativo, che l’attività del Sistema di informazione per la sicurezza si svolga nel rispetto della Costituzione, delle leggi, nell’esclusivo interesse e per la difesa della Repubblica e delle sue istituzioni“.
Il successivo art. 31 prevede che nell’espletamento delle proprie funzioni il predetto Comitato parlamentare proceda al periodico svolgimento di audizioni del Presidente del Consiglio dei ministri, dei Ministri facenti parete del CISR (Comitato interministeriale per la sicurezza della Repubblica), del direttore generale del DIS (Dipartimento delle informazioni per la sicurezza), nonché dei direttori dell’AISE e dell’AISI.
Il Comitato può inoltre ascoltare, ai sensi del terzo comma dell’ art. 31, “ogni altra persona non appartenente al Sistema di informazione per la sicurezza in grado di fornire elementi di informazione o di valutazione ritenuti utili ai fini dell’esercizio del controllo parlamentare“.
Parimenti esso può ottenere, anche in deroga al divieto fissato dall’art. 329 c.p.p., copie di atti e documenti relativi a procedimenti in corso innanzi all’autorità giudiziaria, e può avere copie di atti e documenti concernenti indagini ed inchieste parlamentari.
L’art. 32 si occupa delle funzioni consultive del Comitato, sulle quali peraltro non ci soffermeremo, in quanto non rappresentano certo il “cuore” del sistema, pur non essendo di rilievo del tutto secondario.
Estremamente importante risulta l’art. 33 (Obblighi di comunicazione al Comitato parlamentare per la sicurezza della Repubblica). È stato infatti lucidamente osservato che “ l’efficacia delle funzioni di controllo e verifica rimesse al Comitato parlamentare passa anche per il rispetto, da parte degli organi che vi sono tenuti, di una serie di comunicazioni di dati e notizie in favore del citato Comitato“ (20) .
Al riguardo occorre rammentare come il Presidente del Consiglio dei ministri, in base al primo comma di detta norma, debba trasmettere ogni sei mesi al Comitato una relazione sull’attività dei servizi di informazione per la sicurezza.
L’art. 33, quarto comma, concerne a sua volta un aspetto estremamente delicato della riforma operata dalla l. n. 124 del 2007, che ha suscitato un profondo interesse (sollevando anche paure quasi totalmente ingiustificate) da parte dell’opinione pubblica.
Il Presidente del Consiglio dei ministri è tenuto infatti, ai sensi di questa disposizione, ad informare il Comitato circa “le operazioni condotte dai servizi di informazione per la sicurezza nelle quali siano state poste in essere condotte previste dalla legge come reato, autorizzate ai sensi dell’articolo 18“.
La previsione delineata dall’art. 18 è stata spesso interpretata erroneamente dai mass-media (che non hanno compreso come in tal modo non si sia certo inteso ‘rilasciare agli appartenenti ai servizi una “licenza a delinquere” illimitata né una speciale“licenza di uccidere”’ (21) ).
In realtà la l. n. 124 del 2007 ha previsto che “le condotte previste dalla legge come reato“ possano essere scriminate da questa speciale causa di giustificazione solo qualora risultino autorizzate dal Presidente del Consiglio (22) .
In questo campo dunque “la condivisione della responsabilità della scelta di procedere all’azione tra autorità politica e amministrativa è totale, né residuano spazi perché la prima in qualche modo deleghi alla seconda le valutazioni sulla rispondenza della stessa ai requisiti di legge o sull’opportunità della sua consumazione“ (23) .
Ai fini della nostra indagine, occorre soprattutto sottolineare come l’autorizzazione in tal modo concessa sia poi sottoposta al vaglio del Comitato parlamentare per la sicurezza, che deve obbligatoriamente essere informato “entro trenta giorni dalla data di conclusione delle operazioni“.
Il Presidente del Consiglio dei ministri è inoltre tenuto a segnalare al predetto Comitato tutte le richieste di cui all’art. 270-bis c.p.p. (Comunicazioni di servizio di appartenenti al Dipartimento delle informazioni per la sicurezza e ai servizi di informazione per la sicurezza), provenienti dall’Autorità giudiziaria e trasmesse alla Presidenza del Consiglio, volte ad accertare se le informazioni ottenute intercettando comunicazioni di servizio di appartenenti al DIS o ai servizi di informazione per la sicurezza siano o meno coperte dal segreto di Stato.
A questo già imponente ambito di attribuzioni del Comitato parlamentare per la sicurezza si aggiungono infine ulteriori spazi di intervento.
Ai sensi dell’art. 34 della l. n. 124 del 2007 il Comitato parlamentare in oggetto “qualora nell’esercizio delle proprie funzioni riscontri condotte poste in essere in violazione delle norme che regolano l’attività di informazione per la sicurezza, informa il Presidente del Consiglio dei ministri e riferisce ai Presidenti delle Camere“.
Il Comitato parlamentare svolge anche una funzione propulsiva, volta a proporre nuove soluzioni in tema di sicurezza, alla luce dell’esperienza acquisita. In base al primo comma dell’art. 35, infatti, esso presenta una relazione annuale al Parlamento, volta non solo a riferire sull’attività svolta ma anche a “formulare proposte o segnalazioni su questioni di propria competenza“.
Siamo dunque davvero in presenza di un organo di grande prestigio ed autorevolezza, al quale il legislatore ha fornito, a differenza di quanto avveniva con riferimento al Co.pa.co. (relegato spesso ad un ruolo meramente formale), i mezzi per poter incidere in maniera significativa sulle complesse tematiche della sicurezza.