GNOSIS
Rivista italiana
diintelligence
Agenzia Informazioni
e Sicurezza Interna
» ABBONAMENTI

» CONTATTI

» DIREZIONE

» AISI





» INDICE AUTORI

Italiano Tutte le lingue Cerca i titoli o i testi con
Per Aspera Ad Veritatem n.9
Modalità e strumenti dell'attività di informazione e sicurezza tra legittimità ed illegalità: la problematica delle garanzie funzionali

Francesco BERARDINO




La comunità "intelligence" attraversa, oggi, un momento caratterizzato da grandi attese e speranze dovute, in generale, alla nuova stagione politico-istituzionale e, in particolare, alle attuali prospettive di riforma del settore.
Il clima appare, dunque, favorevole per un esame attento e criticamente costruttivo di quei "passaggi" che risultano essenziali per ogni eventuale mutamento ordinamentale, quali quelli relativi alla funzione di coordinamento, all'organizzazione del personale ed alle garanzie funzionali.
Proprio quest'ultima tematica assume un ruolo centrale, nel prefigurarsi di una nuova disciplina degli Organismi di informazione, al fine di assicurare piena efficacia all'attività di sicurezza dello Stato a cui gli stessi sono preposti.
Per tali motivi, si è inteso offrire il presente contributo in tema di garanzie funzionali, riprendendo, approfondendoli, alcuni concetti ed elementi di riflessione già proposti, in sede di audizione, quale Segretario Generale del CESIS, avanti alla Commissione di studio istituita dall' On.le Presidente del Consiglio dei Ministri per la riforma del settore "intelligence".


Nel linguaggio corrente è divenuto ormai costante l'improprio utilizzo del termine anglosassone "intelligence" con il quale vengono definite la più diverse attività svolte nel campo della sicurezza, ivi comprese quelle investigative di competenza di alcune branche specializzate della polizia giudiziaria.
Appare, pertanto, necessario, in via preliminare, stabilire che l'attività di "intelligence", così come intesa nell'accezione comune della parola, può riferirsi solo all'informazione per la sicurezza dello Stato e può essere svolta esclusivamente dagli Organismi informativi.
Per inquadrare nella sua giusta dimensione e nella sua effettiva portata tale peculiare ruolo è opportuno ricordare un vecchio adagio "gouverner c'est prevoir", con il quale si è voluto sottolineare come una delle principali funzioni del governare sia quella del "prevedere".
A questo principale compito dell'Esecutivo proprio i Servizi sono chiamati a concorrere, con sempre maggiore tempestività e professionalità, attraverso la raccolta di concreti elementi di valutazione nel campo della sicurezza delle Istituzioni e la predisposizione di accurate e ponderate analisi previsionali sui diversi profili della minaccia, così da consentire l'adozione di mirate scelte in materia di affari interni ed internazionali.
In tale ottica, gli Organismi informativi, operando attraverso l'osservazione e l'interpretazione di tutti quei fenomeni sociali, economici e geopolitici, suscettibili di incidere sull'ordinato sviluppo della collettività nazionale e sulla stessa stabilità dello Stato, debbono certamente assumere, specialmente alle soglie del terzo millennio, un carattere non solo di prevenzione generale, ma anche propositivo, quale componente essenziale e di supporto nell'ambito del processo decisionale dell'attività del Governo.
Oltre ad assolvere a tali funzioni, di natura essenzialmente preventiva, i Servizi devono intervenire, con ogni possibile tempestività, anche su ogni avvenimento suscettibile di incidere sulla sicurezza nazionale, fornendo agli Organi di governo, non la semplice e scarna notizia dell'accadimento del fatto, di cui è possibile per chiunque prendere cognizione in tempo reale, grazie alla "globalizzazione" dell'informazione stampa, ma con "punti" di analisi e valutazione sulle possibili cause, sulle aree ideologiche interessate e sugli eventuali, presumibili sviluppi della situazione.
Per conseguire tali obiettivi occorre raggiungere la piena capacità ed efficienza, sia sotto il profilo umano che tecnico, coniugando entrambi i fattori in un modello strutturale che consenta di assicurare snellezza organizzativa ed operativa, efficienza ed economicità di gestione.
L'azione "intelligence" deve, quindi, svilupparsi attraverso ampie sinergie costituite da alte professionalità ed avanzate risorse tecnologiche, in modo da rendere effettiva la funzione di sicurezza affidata al settore, che può anche esplicarsi in comportamenti non riconducibili nell'alveo del c.d. "diritto comune" e, tuttavia, indispensabili per l'assolvimento dei compiti di tutela dello Stato democratico e delle sue Istituzioni.
Eppure, allo stato della legislazione, se risulta evidente il quadro delle finalità che presiedono all'attività "intelligence", appare carente od insoddisfacente, la disciplina che ne regola le forme e le modalità, oltre che taluni aspetti organizzativi.
Non a caso, su tali temi, anche in prospettiva di possibili mutamenti ordinamentali, si è orientato l'interessante quanto approfondito dibattito attualmente in corso nel mondo politico, giuridico e professionale, relativo al reclutamento, ai controlli, alle diverse prospettive organizzative, ai rapporti con l'autorità giudiziaria ed alle altre questioni che investono il settore "intelligence".
Tra gli argomenti dibattuti senz'altro centrale risulta la tematica dell'introduzione nell'ordinamento di garanzie funzionali per gli appartenenti ai Servizi di informazione e sicurezza.
Non è pensabile, infatti, approdare ad una riforma del settore "intelligence" senza prevedere meccanismi efficaci e giuridicamente praticabili che possano garantire gli agenti dei Servizi, nell'espletamento dei loro compiti di salvaguardia della sicurezza dello Stato, da conseguenze giudiziarie e, ad un tempo, definire in modo chiaro e certo i limiti e le responsabilità delle azioni, in un campo così peculiare ed "eccezionale".
E' necessario, cioè, agevolare ed assecondare quella svolta "pragmatica" verso cui sembra diretto il nostro ordinamento, che "già esprime istituti e linee di tendenza che non fanno coincidere la categoria della illegittimità con quella della illegalità" e per le quali il parametro di riferimento non dovrebbe consistere in una fattispecie normativa, ma nel "raggiungimento dell'utilità sociale, anzi meglio, dell'utilità generale" (1) .


Il tema delle garanzie funzionali ha, dunque, sullo sfondo, la distinzione concettuale, elaborata dalla dottrina, fra legittimità e legalità, secondo la quale la legalità si atteggia a stretta osservanza delle leggi scritte, mentre "la legittimità è la corrispondenza alle esigenze da esse non previste ma tuttavia così essenziali che ne condizionano la sopravvivenza" (2) .
Conseguenza di tale dicotomia è l'affermazione della possibilità giuridica di atti e comportamenti legittimi anche se illegali, in quanto risulta legittimo tutto ciò che garantisce e tutela l'esistenza stessa dell'ordinamento e dello Stato, anche se in modo non conforme ad una o più norme di legge.
Eppure, come accennato, tali consapevolezze non trovano ancora completo recepimento nella legge, se si considera che l'unico strumento di "legittimazione" dell'azione "intelligence" diviene, in pratica, la norma processuale contenuta negli artt. 202 e 256 c.p.p. che non è posta, specificatamente, a tutela dell'attività di informazione e sicurezza, ma, piuttosto, del segreto di Stato, prevedendo la regola del "non doversi procedere" quando il segreto è confermato dal Presidente del Consiglio dei Ministri e la prova risulta essenziale per la definizione del processo.
Né la prassi giurisprudenziale sembra estendere l'esimente generale dell'art. 51 c.p., relativa all'adempimento di un dovere, alle condotte "extra ordinem" degli appartenenti ai Servizi.
In tale contesto, va collocata, quindi la problematica concernente i metodi "illegali" che potrebbero essere usati nell'attività "intelligence" al fine di legittime finalità istituzionali.
Invero, la soluzione di tale problematica non può prescindere da alcune considerazioni di carattere generale che possono indirizzare la ricerca di strumenti giuridici e coerenti con l'attuale assetto ordinamentale.
In particolare, nel nostro ordinamento, la questione si presenta piuttosto ardua per via dell'affermazione costituzionale di alcuni principi tali da rendere difficilmente praticabili determinate soluzioni adottate presso altri ordinamenti.
Più precisamente, i principi di indipendenza della Magistratura (artt. 104 e 101 C.) e di obbligatorietà dell'azione penale (112 C.) rendono improponibile qualunque congegno di garanzia dominato dalla logica dell'opportunità, che consentirebbe, così come avviene in quei Paesi dove gli organi della accusa risultano collegati se non subordinati al potere esecutivo, di rinunciare od evitare, in base a superiori direttive, il perseguimento in sede penale degli appartenenti ai Servizi di sicurezza.
Ciò nondimeno, si deve realisticamente evidenziare che, durante l'adempimento dei propri compiti istituzionali, gli appartenenti ai Servizi di sicurezza potrebbero realizzare anche condotte tali da configurarsi come violazione della legge penale.
In tal senso, vengono in evidenza alcune figure di reati che possono definirsi "modali" o "professionali", in quanto, in astratto, collegabili ad operazioni di "intelligence".
Si pensi, ad esempio, a fattispecie quali la violazione di domicilio, la falsificazione di documenti, il furto nonché ai vari reati contro la inviolabilità dei segreti, ovvero, a tutte quelle attività spesso consentite dalla legge alla polizia giudiziaria in sede di indagine, previa autorizzazione della magistratura, che, invece, ove svolte dagli Organismi informativi, ai fini della tutela della sicurezza dello Stato, risulterebbero senza "copertura" di alcuna previsione normativa.
Tuttavia, non sempre è possibile preventivare la commissione di fatti che astrattamente possono configurasi come reati. Infatti, non può escludersi l'emergere di alcune necessità operative soltanto ad azione già avviata.
Per questi motivi non appare praticabile l'ipotesi di garantire la "non punibilità" attraverso una improbabile tipizzazione degli atti illeciti, considerati in astratto ricorrenti nella attività svolta dagli agenti dei Servizi. E ciò proprio perché, quando ci si accosta al tema degli atti commessi dagli appartenenti ai Servizi nello svolgimento dei loro compiti e si pone l'accento sulla questione delle "garanzie funzionali", bisogna tenere conto, come puntualmente sottolineato dalla dottrina, che ci si trova di fronte ad una "variegata fenomenologia di comportamenti, la cui realtà supera probabilmente ogni sforzo di fantasia" (3) . Né appare condivisibile la previsione di una preventiva autorizzazione da parte di organi giurisdizionali, siano essi costituiti "ad hoc" - il che comporterebbe, probabilmente, problemi di compatibilità costituzionale - che scelti fra quelli competenti per territorio.
Infatti, oltre alla difficoltà già accennata di preventivare ogni possibile condotta, occorre segnalare la pericolosa confusione di ruoli a cui si andrebbe incontro in tale ipotesi.
In altri termini, alla magistratura spetterebbe il compito di autorizzare un determinato comportamento altrimenti illecito, per poi vagliare la stessa condotta in sede processuale.
In effetti, al di là della cosiddetta "forza di prevenzione" che potrebbe, in astratto, generarsi nel processo decisionale, condizionandolo, l'Autorità giudiziaria può non essere in grado di disporre di tutti gli elementi necessari al fine di una valutazione completa sulla congruità di determinate operazioni rispetto alle finalità di sicurezza dello Stato.
D'altronde, come precisato dalla Corte costituzionale nella nota sentenza n. 86 del 1977, "il giudizio sui mezzi idonei e necessari per garantire la sicurezza dello Stato ha natura squisitamente politica e, quindi, mentre è connaturale agli organi ed alle autorità politiche preposte alla sua tutela, certamente non è consono alla attività del giudice". Il testo integrale della sentenza è stato pubblicato in questa Rivista, 1995, n. 2, p. 271.
Perciò se, da un lato, appare unanime il consenso sulla necessità di giungere, in tal campo, ad una piena responsabilizzazione dell'Autorità politica, dall'altro, sembrerebbe opportuno riservare all'ordine giudiziario, come è naturale, esclusivamente il momento accertativo delle responsabilità.


Di fronte a questi rilievi ed alle perplessità che ad essi si accompagnano, una soluzione plausibile per il problema in esame parrebbe l'introduzione nell'ordinamento di una apposita causa di non punibilità per i fatti commessi dagli appartenenti ai Servizi nello svolgimento dei propri compiti istituzionali (4) .
Si tratterebbe, cioè, di porre accanto all'art. 51 c.p. che, ove ne ricorrano i presupposti, può comunque essere applicato agli agenti dei Servizi, una specifica norma scriminante che avrebbe l'effetto di togliere ogni residua incertezza in materia.
Del resto, nell'ordinamento sono riscontrabili esempi, anche recenti ed attinenti a fattispecie per vari aspetti analoghe, che possono costituire modelli di notevole interesse sul piano politico-legislativo.
In tal senso, può essere rammentata la disposizione dell'articolo 97 D.P.R. n. 309/90 in materia di stupefacenti, che ha introdotto un'ipotesi di scriminante speciale per gli ufficiali di polizia giudiziaria addetti alle unità specializzate antidroga, nei casi di acquisto simulato di droga in esecuzione di operazioni disposte dal Questore, dal Comandante del Gruppo dei Carabinieri o della Guardia di Finanza o del Comandante del Nucleo di Polizia Tributaria o dal Direttore della DIA, con comunicazione immediata all'Autorità giudiziaria.
Non dissimile risulta la logica posta a fondamento dell'art. 12 quater del D.L. n. 306/92, convertito in legge n. 356/92, che prevede nuove figure di scriminanti in materia di ricettazione di armi, riciclaggio e reimpiego simulati, quando le operazioni, disposte dalle Autorità competenti e comunicate immediatamente alla Magistratura, sono funzionali alla acquisizione di elementi di prova.
Tali ipotesi, come è stato sottolineato (5) , possono interpretarsi quali segnali in direzione dell'accoglimento di una visione "funzionalistica" del diritto penale, così come propugnata da quella dottrina, fautrice di una "modernizzazione" del sistema penale nel senso dell'efficienza, per la quale, al fine di consentire il raggiungimento di obiettivi superiori, la sanzione penale dovrebbe intervenire solo quando la sua azione può esplicarsi con effettività, ossia realizzando in pieno le proprie finalità, e ciò anche in modo alieno rispetto alla tradizione dei principi penalistici (6) .
Ebbene, la superiorità degli obiettivi sembra ancor più evidente nell'attività dei Servizi, in considerazione della preminenza del valore della sicurezza dello Stato anche sulle finalità di giustizia.
Peraltro, esempi di tale preminenza sono riscontrabili nella legge 801/77. Infatti, ai sensi dell'art. 9 della citata normativa, in deroga alle ordinarie disposizioni, gli appartenenti ai Servizi devono fare rapporto esclusivamente, tramite i loro superiori, ai Direttori dei Servizi i quali con un comportamento che sarebbe altrimenti sanzionabile penalmente, possono ritardare la comunicazione di elementi di prova all'Autorità giudiziaria, se ciò risulta strettamente necessario per il perseguimento delle finalità istituzionali.
Sul piano processuale, poi, il carattere di supremazia degli interessi che presiedono all'attività dei Servizi è chiaramente espresso nella disciplina del segreto di Stato, così come nella facoltà ex art. 203 c.p.p. secondo cui il personale dei Servizi non è tenuto a rivelare ai giudici i nomi dei loro informatori.
La soluzione prospettata appare, peraltro, coerente con la ragione sostanziale che legittima la presenza nel sistema penale di cause che escludono l'antigiuridicità del fatto.
Le esimenti, infatti, si configurano in quelle situazioni in cui l'azione non contrasta con gli interessi della comunità, ma anzi, risulta "necessaria per salvaguardare un interesse che ha un valore sociale superiore, o per lo meno uguale a quello che si sacrifica. Esulando per tal modo il danno sociale, l'intervento dello Stato con la sanzione punitiva non ha più ragion d'essere" (7) .
Nel caso della esimente proposta, è evidente che l'interesse superiore si sostanzia nella sicurezza interna ed esterna dello Stato che costituisce, appunto, interesse essenziale, insopprimibile della collettività, con palese carattere di assoluta preminenza su ogni altro (8) .
Ciò considerato, i presupposti della discriminante ipotizzata potrebbero essere individuati nell'adempimento dei compiti istituzionali in modo strettamente aderente alle finalità, cioè alla difesa dei supremi interessi dello Stato di cui agli artt. 4 e 6 della legge n. 801 citata, e nel rapporto di equa proporzione fra condotta e risultato da conseguire.
In tale prospettiva, l'azione intelligence dovrebbe essere oggetto di un apprezzamento ex ante dell'aderenza delle singole condotte degli agenti dei Servizi ai predetti fini e della proporzione tra le azioni da svolgere ed i risultati da conseguire, ferme restando, ovviamente, in sede processuale, le prerogative della giurisdizione. Tale momento, di natura autorizzativa, potrebbe spettare all'organo politico che sarà individuato dalla normativa di riassetto del settore, quale responsabile dell'attività dei Servizi, ma è anche ipotizzabile, a tale scopo, una sorta di "Authority", oppure un Collegio imparziale che intervenga successivamente all'autorità politica, in sede di ulteriore controllo a garanzia della legittimità dell'azione. Così come ulteriori spunti possono essere desunti, in proposito, dall'esperienza maturata in altri Paesi; quali, ad esempio, la Germania o l'Inghilterra. Va, però, puntualizzato che ogni soluzione in merito deve inquadrarsi nei futuri equilibri proposti in esito all'attuale stagione di riforme istituzionali, e ciò perché i poteri e le responsabilità collegate al settore "intelligence" rientrano anch'essi, inevitabilmente, nel "gioco" democratico del "check and balance".
Ad ogni modo, tale verifica, proveniente dall'organo politicamente responsabile o da altre autorità, potrebbe assumere valore di "conferma", per il giudice procedente, della fondatezza della dichiarazione dell'agente, con la conseguenza processuale del proscioglimento dello stesso per la sussistenza della causa di non punibilità.
E' evidente, in base alla stessa ratio cui si ispira l'art. 12, comma 2, della legge n. 801/1977, che in nessun caso potrebbe venire "giustificato", attraverso un meccanismo del genere, l'eventuale coinvolgimento di appartenenti ai Servizi in "fatti eversivi dell'ordine costituzionale", così come altri limiti potrebbero prevedersi all'applicazione della scriminante in parola, al fine di meglio contemperare gli interessi coinvolti, quello della giustizia e quello della funzionalità dei Servizi per la sicurezza dello Stato.
Al di là degli aspetti tecnici e delle compatibilità giuridiche, vi è, però, una premessa di fondo che conclusivamente occorre evidenziare, poiché, in assenza, nessuna soluzione potrà risultare adeguata alla problematica in esame: è, infatti, assolutamente necessario che gli eventuali interventi legislativi in materia trovino fondamento nella piena consapevolezza dell'essenzialità del ruolo degli Organismi di informazione e sicurezza per la salvaguardia dell'integrità dello Stato democratico, e nel superamento di quei pregiudizi maturati in fasi segnate da differenti scenari storici e politici.
Solo così, senza avvertire "isolamenti" e riserve, la comunità "intelligence" potrà svolgere i compiti a cui è istituzionalmente preposta in modo efficace, attraverso modalità operative tanto necessarie quanto garantite.


(1) V. CAIANIELLO, La legalità, in questa Rivista, 1997, p. 25
(2) Così, V. MORTATI, Istituzioni di diritto pubblico, Padova, 1976, p. 641.
(3) Cfr. V. GREVI in AA.VV. Il segreto di Stato e i Servizi di sicurezza in uno Stato di diritto liberale e democratico - Atti del Convegno di studio - Catania, 1984, p. 44.
(4) In tal senso, G. CONSO, Sicurezza fra informazione, segreto e garanzie, in questa Rivista, 1995, n. 3, p. 37; cfr. anche V. GREVI, op.cit., p. 47. Al riguardo, V. CAIANIELLO osserva che "agli appartenenti ai Servizi di sicurezza possa essere consentito di trasgredire a norme e precetti - sempre esclusi quelli che tutelino i diritti fondamentali della persona fra i quali, primo fra tutti, l'integrità fisica - soltanto se comportamenti del genere risultino strettamente finalizzati agli interessi costituzionalmente garantiti attraverso il segreto ". (Segreto e democrazia, in questa Rivista, 1996, p. 16).
(5) V.C. DE MAGLIE, Gli "infiltrati" nelle organizzazioni criminali: due ipotesi di impunità, in riv. it. dir. proc. pen., 1993, in particolare pagg. 1069 e 1070.
(6) In proposito, cfr. C.E. PALIERO, Il principio di effettività del diritto penale, in Riv. it. dir. proc. pen., 1990, p. 430 ss., e dello stesso Autore, Metodologie de lege ferenda: per una riforma non improbabile del sistema sanzionatorio, ibidem, 1992, p. 510 ss.
(7) F. ANTOLISEI, Manuale di Diritto Penale, parte generale, Milano, 1987, p. 232.
(8) In questi termini, v. le sentenze della Corte costituzionale nn. 82 del 1976 e 86 del 1977. Il testo integrale delle sentenze è stato pubblicato in questa Rivista, rispettivamente, 1995, n. 1, p. 255 e 1995, n. 2, p. 271

© AGENZIA INFORMAZIONI E SICUREZZA INTERNA