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Per Aspera Ad Veritatem n.9
Libero mercato e tutela della concorrenza

Giuliano AMATO




Nel contesto dell'influenza culturale americana del dopoguerra, la Germania è il primo Paese europeo ad adottare una legge antitrust.
Questa viene emanata nel 1957, anche se tra l'iniziale proposta liberale e la definitiva approvazione del Parlamento tedesco si riscontrano differenze di non poco conto.
Alcuni settori, quali le banche, le assicurazioni, i trasporti, sono infatti sottratti, nel testo finale, al controllo legislativo. Il Ministro conserva la facoltà di modificare, in ragione dell'interesse nazionale, una decisione dell'organismo di controllo, il Bundeskartelant. Il formale riconoscimento della concorrenza di mercato è temperato da diverse valvole di sicurezza che garantiscono all'interesse pubblico la facoltà di farsi valere sulle nuove regole.
L'organismo di controllo introdotto nel 1957, del resto, stentava non poco ad affermare i propri principi, se è vero che la maggior parte delle decisioni a tutela della concorrenza risultavano poi modificate a seguito di ricorsi in sede giudiziaria. Ciò è significativo della circostanza che l'attività a tutela della concorrenza si scontrava in realtà, nella situazione tedesca dell'epoca, con una consolidata cultura di natura completamente diversa.
Per molti versi simile si presentava, sotto quest'ultimo profilo, la situazione italiana.
L'Assemblea Costituente non aveva al suo interno autentici fautori dell'economia di mercato. I suoi componenti non avevano fiducia, secondo quanto emerge dalla lettura dei documenti, nel valore propulsivo di questa e nel congegno concorrenziale. La sinistra, compresi i socialisti, era schierata apertamente su questa posizione. La stessa Democrazia Cristiana, erede di un partito popolare nato nell'ottocento contro l'economia di mercato, a difesa degli esclusi dai benefici di una economia diseguale ed elitaria, accettava l'idea di economia di mercato piuttosto quale antitesi alle concezioni del comunismo.
Taluni importanti esponenti di questo partito, formatisi con le esperienze degli anni trenta, risultavano in realtà portatori di un'impostazione statalista e corporativa. La difesa dell'economia di mercato, quando trova spazio, è quindi piuttosto mossa dall'esigenza di tutelare la libertà politica, nella consapevolezza che dove manca l'una non c'è margine per l'altra.
In sostanziale solitudine si collocava la posizione intellettuale di Luigi Einaudi, che riceve scarso credito e attenzione. Quando questi si interroga sulla necessità di prevedere una disciplina per i monopoli privati, pensando in effetti a una regolamentazione generale della concorrenza, le risposte sembrano far intendere che il problema del monopolio è già risolto.
Sulla scia di quanto intravisto nel modello tedesco, sembra chiaramente evincersi che il problema sussiste solo e in quanto il monopolio sia privato, perché se questo è pubblico non si rilevano sostanziali controindicazioni.
E' questo il clima politico e culturale della fine degli anni cinquanta, quando nel nostro Paese iniziano ad essere discussi i primi disegni antitrust.
Sorprendenti analogie con l'impostazione dei liberali tedeschi mostra il testo, scritto da Tullio Ascarelli, presentato da La Malfa e Lombardi. Ciò che meraviglia è la corrispondenza tra due filoni culturali che, per quanto si conosce, non avevano contatti o rapporti tra loro.
Ma anche Giorgio Amendola, per quanto si riferisca esclusivamente e naturalmente alla sola pubblicizzazione dei monopoli privati, sembra cogliere la rilevanza del problema, che è affrontato dal Governo dell'epoca in maniera in verità piuttosto timida.
Gli anni sessanta vedono la questione finalmente portata alla diretta attenzione del Parlamento con l'istituzione di una "Commissione d'indagine sullo stato della concorrenza in Italia". Gli esiti dei lavori, tuttavia, convergono nel senso che la mancanza di restrizioni sulla concorrenza nel nostro Paese fa venir meno la necessità di una legge antitrust.
In effetti, il capitolo chiuso in Parlamento resta aperto nella realtà dell'economia.
Invero, se lo Stato non si occupa di regolamentare la concorrenza e dunque anche il potere economico privato, non trascura invece di contrapporre a questo un potere economico pubblico.
E' questo il senso della creazione dell'ENI. Il potere dei privati viene lasciato libero da vincoli ma, con la regola della contrattazione programmata che verrà seguita anche negli anni futuri, a questo potere viene imposta una sorta di negoziazione nell'interesse collettivo.
In quegli anni la situazione europea non è molto diversa.
Soltanto il progredire del processo d'integrazione ha fatto sì che la concorrenza si sia in seguito affermata - e ciò a partire dai tardi anni ottanta - come una necessità ineludibile. Uniformare le regole nel governo dell'economia, e tra queste proprio quelle della concorrenza, ha costituito e costituisce certamente il denominatore comune più facilmente conseguibile. è appena il caso di dire che ove si pensasse di uniformare l'Europa attraverso regole speciali che tutelino allo stesso modo prioritari interessi pubblici, il risultato sarebbe una permanente frammentazione, in quanto su questo terreno si sconta certamente una prevalenza di valutazioni nazionali e statuali. Quindi, le regole della concorrenza si pongono in luce come l'unico denominatore possibile per l'integrazione del mercato. Esse si impongono all'alchimista che le ha messe in pista. Questi probabilmente non le desiderava; ha forse cercato il più a lungo possibile di usare la stessa Europa per tutelare i cartelli di crisi tutte le volte che emergeva una difficoltà in seno ad un settore industriale; ha probabilmente tentato di imporre quote produttive e aliquote sull'importazione tutte le volte che voleva ridimensionare le quantità di prodotto vendibile in Europa. Basta pensare ai piani industriali degli anni settanta per la chimica, per il tessile, per altri settori. Interventi che hanno rappresentato quanto di più anticoncorrenziale si potesse immaginare.
Questa è stata per lungo tempo la condizione dell'Europa e la stessa giurisprudenza europea in materia di antitrust, fino ai primi anni settanta, conferma che i monopoli pubblici sono stati rispettati in quanto tali e l'articolo 90 del Trattato di Roma è stato interpretato pressoché esclusivamente come strumento di repressione degli abusi.
Solo nei tardi anni ottanta la precedente interpretazione si rovescia e si afferma il principio che l'istituzione di un monopolio pubblico può essere considerata illegittima perché restrittiva della concorrenza.
Tale sviluppo sopravvenuto è dovuto proprio al procedere dell'integrazione del mercato rispetto alla quale l'esistenza di monopoli pubblici diventa sempre più incompatibile.
L'esplosione della concorrenza in Europa nei tardi anni ottanta costituisce in effetti il propulsore che costringe l'Italia ad emanare una legge antitrust, anche se il nostro Paese è stato tra gli ultimi a farsi coinvolgere nella spinta all'integrazione degli Stati nazionali. Come avevano intuito i liberali tedeschi degli anni cinquanta, del resto, e come io stesso ho avuto modo di constatare nell'esperienza presso l'Autorità garante, l'ordine legale che garantisce un'economia di mercato non è costituito esclusivamente da una legge antitrust.
Una tale disciplina rappresenta solo una parte, per quanto fondamentale, di un più ampio mosaico, in quanto il quadro non può considerarsi completo se non trovano spazio altri impulsi verso la concorrenza che devono provenire da altre e diverse regole dell'organizzazione economica. Ciò in quanto il principio fondamentale della democrazia che è di straordinaria importanza affermare ma che, purtroppo, a volte più per buona fede che per cinismo viene ignorato da chi gestisce il potere pubblico, è che il potere come tale deve essere strutturalmente limitato. Quello privato in primo luogo, ma anche quello pubblico, poiché non esiste interesse pubblico, per quanto sacrosanto, che giustifichi l'assenza di limiti nel potere che ha il compito di tutelarlo.
In altre parole, una legge antitrust non fa la primavera della concorrenza, se continuano a vivere un sistema di regole scritte e un sistema di valori largamente antitetici.
Tale è l'attuale situazione italiana, nella quale al Legislatore o all'amministratore è sempre consentito intervenire sulla limitazione degli operatori ammessi ad un certo mercato o sulla determinazione dei prezzi.
Si consideri, per comprendere pienamente tale assunto, il caso, verificatosi nella pratica, di amministrazioni che nel timore che in una regione sia portato un eccesso di rifiuti stabiliscono che le discariche di quell'area non possono accettare rifiuti di provenienza extraregionale. Per un fine che, in realtà, non concorre in alcun modo a ridurre l'inquinamento nella regione, si applica una regola economicamente dissennata.
Ma lo stesso meccanismo in fondo economicamente perverso può mettersi in moto quando si stabilisce il prezzo ex lege tutte le volte che si ha il timore che gli operatori di un certo settore non paghino i contributi previdenziali o le tasse. La fissazione del prezzo minimo, in realtà, garantisce soltanto un prezzo più alto di quello che altrimenti sarebbe praticato, senza che ci sia alcuna certezza per l'adempimento, da parte del contraente, dei contributi previdenziali e degli oneri fiscali.
Esemplificativo, in questo senso, è il caso della pubblica amministrazione che gestisce una gara. L'esperienza ha mostrato che fare le gare è una complicazione difficilissima, per cui tutte le volte in cui questo è possibile la gara viene evitata. Attraverso formule matematiche di difficile comprensione si continua ancora oggi a prevedere che le offerte più basse rispetto ad un'area predeterminata vengano automaticamente escluse in quanto dichiarate anomale.
Nei paesi dove esiste la concorrenza si dice che qualunque offerta va bene, purché accompagnata da una garanzia bancaria o assicurativa. Questa determina il trasferimento del rischio del mancato o inesatto adempimento in capo al garante e non all'amministrazione. Tale sistema, stupefacente per la sua semplicità, non è tuttavia utilizzato in Italia, e quindi chi offre un prezzo più basso ad un'amministrazione pubblica diventa automaticamente anomalo.
La diffidenza verso l'offerta bassa, che probabilmente trae origine dal fatto che in passato, quando si verificavano varianti in corso d'opera che portavano a modificazioni del prezzo, questa diventava alla fine offerta massima, dovrebbe in realtà ormai essere superata dalla circostanza che oggi l'offerta iniziale deve essere accompagnata da un progetto che non rende più possibile, oltre una certa misura, la lievitazione del prezzo.
Ma all'affermarsi di una più elastica e realistica dinamica concorrenziale si frappongono anche altri ostacoli. Uno, ad esempio, è costituito dai codici deontologici degli ordini professionali, regolati ancora da principi a norma dei quali portar via un cliente a un collega è disdicevole. Ma forse ancor più disdicevole potrebbe sembrare, a mio avviso, l'idea che tra i cervelli non ci possa essere concorrenza ma solo collusione.
Lo stesso criterio applicato alla categoria dei produttori consente intese spartitorie del mercato, pricefixing ecc., tanto che si determinano trasparentemente codici deontologici attraverso i quali si standardizza tutto: gli sconti da praticare ai clienti, i novanta giorni anziché i sessanta per i pagamenti, con la stessa clientela consapevole ed abituata a volere questo.
Tale ultimo risvolto della medaglia è certamente anch'esso assai preoccupante, perché trasforma il consumatore da cittadino in suddito.
Anche se non pare ipotizzabile un consumatore che analizzi in profondità le regole di mercato, è un dato dell'esperienza che il sistema ha fatto sì che quando il prezzo di un prodotto è uguale in diversi punti vendita il cittadino si sente più garantito. Ci si è abituati, in altri termini, ad uno Stato amministrato e non ad un'economia libera, e il rischio, per le ragioni appena indicate, è che un'efficace azione sulla concorrenza trovi l'opposizione anche del consumatore.
Ci si può a questo punto porre il problema se l'applicazione della legge antitrust sia stata efficace per azionare delle leve di cambiamento nella rigidità di questo mondo.
Io ritengo che considerevoli passi in avanti siano stati realizzati.
Attraverso le decisioni dell'Autorità sono state modificate diverse aspettative degli operatori, senza tener conto dei doverosi interventi su intese e abusi.
In particolare, se può essere considerato fisiologico che gli imprenditori cerchino comunque una qualche forma di accordo, ho constatato che quei codici deontologici hanno smesso di esistere. Si è compreso che questo non è consentito, che la trasparenza va bene per la pubblica amministrazione ma non sempre per il mercato, perché se tutto è trasparente vuol dire che tutti fanno le stesse condizioni e quindi il consumatore non viene messo in condizione di scegliere tra l'uno e l'altro. Si è compreso che non si possono spartire i mercati, che non si può consentire un'economia del ghost-plan perché a fronte delle presunte certezze per l'impresa ci sono i guai che queste certezze combinano, per le difficoltà di mantenimento di una sensibilità effettiva e continuata con gli andamenti della domanda.
Anche per ciò che concerne le tariffe e i listini, si è fatto capire che è bene non farli perché uniformano condizioni, in un contesto nel quale è chiarissimo che alla concentrazione deve esserci un limite.
In realtà, la difficoltà maggiore di cambiamento è certamente nel settore pubblico. Mentre, infatti, nel settore privato il rischio della violazione delle regole è in qualche modo attenuato dalla circostanza che l'imprenditore ha comunque bisogno di avere il più possibile certezze, nonché dalla vigilanza dell'Autorità che interviene con i suoi poteri, quando è il Legislatore a farsi portatore della vecchia cultura ogni strumento è spuntato in quanto questi, com'è ovvio, rappresenta gli elettori.
Il problema dunque si sposta alla necessità che proprio quella cultura, che significa accettazione della superiorità nell'economia del meccanismo di mercato, diventi cultura diffusa e contagi, in un'ottica virtuosa, anche il Legislatore.
La conseguenza, direi inevitabile e automatica, è quella di ritenere preferibile lasciar fare alla concorrenza piuttosto che all'intervento statuale quando c'è un interesse da tutelare, inserendo una regolamentazione mirata a diffondere informazioni piuttosto che a imporre prescrizioni, quando la concorrenza da sola non ce la fa.
Traducendo il concetto in una chiara esemplificazione, basta citare il caso del cliente di una banca. Se questi non è informato della miriade di tassi d'interesse dei prodotti finanziari, è più opportuno imporre che tali tassi siano tutti uguali o viceversa realizzare che le banche pubblicizzino, nelle forme più pregnanti, i rendimenti dei prodotti che vendono? La soluzione, ovvia, non è solamente più razionale ma anche più compatibile con un sistema concorrenziale, anche se, com'è noto, un'impostazione del genere è finora stata riservata pressoché esclusivamente alle banche.
In altri casi, si è preferito imporre la tariffa anziché diffondere informazioni, con conseguenze nefaste, perché se tutti vendono allo stesso prezzo non c'è nessuna ragione per cui qualcuno cerchi di essere più efficiente in modo da essere in grado di dare un prodotto della stessa qualità ad un prezzo inferiore. Di conseguenza, non ci saranno investimenti, innovazioni, cambiamenti, miglioramenti, con un effetto di depressione enorme.
Un sistema così come descritto consente la sopravvivenza di categorie economiche che si sentono deboli sul mercato e che cercano di essere forti sull'arena politica
In tale ambito, sottraendosi alla concorrenza, spingono per l'introduzione di nuove regole o per la difesa di quelle esistenti che garantiscano meccanismi quali numeri chiusi, sistemi autorizzativi complicati, procedure che consentano l'allargamento solo su parere di una commissione composta esattamente dagli appartenenti alla categoria.
E' chiaro che tali soggetti difendono se stessi attraverso le regole dello Stato, mascherando tutto questo per interesse pubblico.
Questo è probabilmente il problema più grande, che vedo tuttora sostanzialmente non risolto.
Si è diffusa in Italia l'idea che la concorrenza può migliorare il sistema, che si può essere più liberi, che si possono avere prodotti migliori; ma tale convinzione non è stata ancora tradotta in una conseguente organizzazione nelle norme e nella prassi.
La vicenda delle telecomunicazioni è straordinaria per comprendere quanto possa ridursi il prezzo di un prodotto se entra in concorrenza.
Uno studio recente ha appurato che, a livello mondiale, grazie alla liberalizzazione nel settore delle telecomunicazioni si potranno realizzare, tra il 1997 e il 2010, risparmi per circa due milioni di miliardi di lire a parità di erogazione di servizi. Casualmente, essendo questa cifra ben nota in quanto corrispondente a quella del debito pubblico italiano, può facilmente considerarsi che essendo l'Italia uno dei primi sette dei centosettanta paesi del mondo, fruirà di una quota certamente superiore a un centosettantesimo di tale risparmio, con i vantaggi che si possono agevolmente immaginare.
Moltissimi cittadini si sono rivolti all'Autorità antitrust, talvolta per questioni rispetto alle quali l'ufficio era totalmente incompetente. Questo significa che l'Autorità è stata percepita come un'istituzione finalizzata a ristabilire le regole e che se riuscirà nel suo scopo, che è quello di mettere in moto i meccanismi della concorrenza, gli effetti saranno visibili e di ampia portata.
Si è formata una sorta di constituency che si va allargando. Di questo si avverte un enorme bisogno per il futuro. Agendo in chiave politica l'Autorità può fare da contraltare alle lobby e ai gruppi di interesse che hanno l'obiettivo di mantenere o riprodurre quel tipo di legislazione anticoncorrenziale cui ho fatto riferimento.
E' fondamentale che una parte della constituency sia l'Università. Questa infatti deve formare persone qualificate che avranno, occupandosi di concorrenza, un'alta dimensione professionale. Le istituzioni operanti nel campo sono destinate infatti ad un crescente impegno, che può essere considerato professionalmente ricco di prospettive sia nazionali che internazionali.
Al di là di questo, il fatto che in qualunque professione e in qualunque attività si sia consapevoli delle diverse implicazioni di un modello "concorrenziale" rispetto ad un altro "non concorrenziale", può contribuire a cambiare la cultura diffusa e dunque il Paese.
D'altra parte, si ha bisogno spasmodico di occupazione e mentre in tutto il resto del mondo questa sta crescendo, in Europa e in Italia, in nome del suo incremento, si mantengono in vita quei meccanismi che in sostanza impediscono di averne di più, perché in realtà più regole ci sono, più sono intrusive e più l'economia tende a soffocare e a perdere il proprio carattere dinamico.
Concordo, del resto, sull'assunto che l'establishment politico di una società non virtuosa non sarà virtuoso e l'establishment di una società che non ama la concorrenza non amerà la concorrenza.
Su queste problematiche, il più grande alleato che ha l'Autorità è necessariamente l'Europa e la Commissione. è interessante controllare ed esaminare il comportamento di tale organismo poiché ha il compito di mediare fra interessi diversi degli Stati membri ed è, forse, l'unica istituzione in grado, nel momento di massima spinta all'integrazione, di indirizzare o stabilire interventi ispirati ai principi della concorrenza.
Ho già riferito che la normativa vigente consente di proibire al privato la prosecuzione del comportamento che riteniamo restrittivo, mentre al Legislatore possiamo solo proporre modifiche. Le prime sono decisioni vere e proprie della Commissione. è stato d'altro canto accertato, attraverso una ricognizione esperita, che le situazioni in cui il Legislatore si è uniformato alle proposte si riferiscono a fattispecie regolamentate da direttive comunitarie, ove si ravvisava una violazione, quindi, dei principi dettati dalla Comunità Europea.
Tutte le volte in cui vengono rilevate, invece, violazioni anche macroscopiche della concorrenza in aree non coperte da direttive comunitarie, in aree caratterizzate da mercati regionali o da mercati locali, generalmente non vengono prese in considerazione dallo stesso Legislatore.
Anche il settore dei servizi pubblici sta ormai entrando in questa orbita perché va affermandosi la nozione europea di servizio pubblico, caratterizzata dal concetto che è pubblico il fine ma non è necessariamente pubblico lo strumento. Ciò rappresenta una grande novità per noi europei, soprattutto quando questo servizio pubblico è destinato ad avere valore di servizio universale, da sempre sinonimo di servizio di monopolio pubblico.
Risulta acquisito in Europa - anche se ci sono state notevoli resistenze, soprattutto da parte francese - il concetto secondo cui il servizio universale può anche essere reso da una pluralità di operatori in concorrenza fra loro, che provvedono a finanziarlo con un fondo comune.
Tra le difficoltà che si incontrano nel sostenere gli argomenti della concorrenza e del libero mercato vale certamente la pena di segnalare una questione molto interessante, che si sviluppa con la teoria secondo la quale la cultura concorrenziale non si presta ad un equo funzionamento del sistema nei confronti dei soggetti c.d. "deboli", intendendo per "deboli" non solo alcuni lavoratori, ovvero i piccoli imprenditori nazionali, ma anche i Paesi in via di sviluppo, considerati alla stregua dello scenario internazionale. Ci si pone più sostanzialmente il problema se sia compatibile l'attenzione alla debolezza con lo sviluppo della concorrenza.
Mi pare evidente che una corretta visione del tema, certamente delicato e strategico, non può prescindere da una considerazione di carattere generale, che cioè non è utile creare feticci e che anche la concorrenza può incontrare dei limiti, per esempio in tutte quelle attività in cui la bontà del risultato non ha alcuna connessione con la riduzione dei tempi e con il tipo di efficienza che è proprio delle attività economiche. Dando cioè per scontato che parliamo di economia e che non pare proprio il caso di mettere sotto l'assillo concorrenziale il chirurgo nella sala operatoria o l'orchestra filarmonica mentre esegue Mozart, resta il fatto che alcune infrastrutture di un sistema concorrenziale devono esserci. Qui sorge la necessità di intendersi sul concetto di debolezza e sulle vere forme di garanzia che il mercato può offrire. Se è auspicabile che lo Stato tolga le mani dal funzionamento del meccanismo economico, è purtuttavia necessario che lo stesso Stato formi i soggetti a stare sul mercato.
Per quanto riguarda la situazione interna italiana, può osservarsi che probabilmente c'è una grande attenzione per i meccanismi di mercato cui non corrisponde altrettanta attenzione per consentire di raggiungere tale posizione. Lo Stato italiano ha ritenuto di essere sociale perché attraverso leggi corporative ha consentito la protezione di alcune categorie, in modo da evitare che in qualsiasi circostanza potessero perdere il lavoro. Se ciò accadesse, paradossalmente, non si sarebbe in grado di trovarlo più per mancanza di previsione in tal senso. Sarebbe importante, allora, promuovere la formazione professionale e offrire mezzi finanziari adeguati per iniziare un nuovo tipo di attività, concentrando l'attenzione non tanto sull'immobilità delle posizioni acquisite, quanto sul rendere appetibile, interessante e concretamente possibile un cambiamento, attraverso un efficace momento formativo e un sistema finanziario funzionante.
Esiste certamente il problema relativo al rapporto tra i grandi e i piccoli all'interno del meccanismo di mercato, che non può risolversi se non rispondendo alla domanda su quale sia il tipo di efficienza economica che si intende perseguire: l'anticoncorrenzialità solo come restrizione dell'output - secondo una versione restrittiva della scuola di Chicago - ovvero la restrittività come assenza di apertura del mercato. Sono questi temi di grande dibattito tra gli economisti e anche il contributo della scuola di Chicago è stato fondamentale per rimuovere approssimazioni per molto tempo considerate delle verità. Se è certamente vero che a volte occorrono delle risorse tali che soltanto grandi imprese riescono a realizzare il prototipo di un airbus, non possiamo tralasciare che nella medesima realtà opera, ad esempio, quella splendida industria italiana che riesce a creare il sottovuoto per i tubi della televisione o per l'imbottigliamento dei prodotti farmaceutici, che è leader mondiale senza bisogno di grandi risorse di denaro, ma il cui capitale è il proprio know how.
Il piccolo è oggi contrastato dal grande in Italia non in ragione delle reciproche dimensioni ma perché viaggiano entrambi con una gamba nel sacco della legge cosicché, per essere espliciti, la gamba più lunga della Standa cammina di più della gamba più corta del piccolo commerciante, di norma anche vessato da mille ostacoli e ritardi burocratici.
Sul mercato internazionale, pesa molto la questione dell'efficienza, il mercato globale attende ormai dall'antitrust ciò che ha avuto dal trade, quando il trade si occupava della difesa dalle barriere ed oggi si teme che le barriere pubbliche possano essere sostituite da barriere private con la conseguenza che compito primario dell'antitrust diventa quello di impedire tale situazione.
Il perno del trade è stato la difesa del diritto d'accesso, inteso come diritto di rivolgersi al predecessore del W.T.O. in caso di accesso negato da una barriera pubblica. Nel contempo, però, l'accesso doveva essere fair, in caso di unfair nell'accedere - magari andando giù sotto costo - venivano prese misure antidumping. C'era un bilanciamento e risultava garantito il diritto di un'impresa di un Paese di accedere al mercato di un altro Paese, anche se quel diritto doveva essere esercitato con fairness a totale garanzia di comportamenti imprenditoriali idonei ed adeguati.
Se si prova a trasferire questa balance sull'antitrust, così come prospettata dalla scuola di Chicago, possiamo ottenere il risultato che se c'è concorrenza interbrand in un Paese, chiuso da intese verticali esclusive tra concorrenti, un'impresa straniera che intenda vendere un buon prodotto e richiede all'antitrust il diritto d'accesso dovrà scontrarsi con esso perché compito di quest'ultimo è esclusivamente quello della tutela del benessere del consumatore e non anche il right to save dell'impresa straniera. Solo se l'impresa straniera abbatte i prezzi di mercato esistenti l'antitrust riterrà opportuno tutelare il comportamento di quest'impresa nell'ottica della tutela dell'interesse dei consumatori. Potrebbe desumersi, allora, che l'antitrust sia una trappola inventata per difendere i Paesi industrializzati, per impedire ai "piccoli" del mondo di entrare nel loro mercato e per consentire ai "grandi" di entrare nei Paesi meno industrializzati impedendo qualunque margine di autonomia. In altre parole, se l'estremismo a cui noi siamo arrivati nell'efficienza economica, come restrizione di input a danno dei consumatori, non viene corretto con un po' di apertura del mercato contro la full closure si rischia di permettere che l'antitrust sia lo strumento dei forti contro i deboli a livello di mercato mondiale.
In Europa non siamo ancora in questa condizione. La nozione che è stata a lungo dibattuta di abuso di posizione dominante, criticata anche dalla scuola di Chicago, spesso protegge proprio la concorrenza debole: esistono gli strumenti all'interno del nostro sistema proprio a favore del pluralismo, dei deboli contro i forti.
In Italia dovrà aprirsi un nuovo canale nell'ambito delle imprese commerciali: il Supermercato diventerà sempre di più l'Ipermercato fuori città, con i costi di trasporto che comporta il recarvicisi magari una volta la settimana, mentre il piccolo negoziante sarà sempre di più il negoziante che si trova sotto casa, che dovrà essere in grado di provvedere ai lavori in casa, al catering ed altro. è solo il caso di accennare che la popolazione è destinata ad essere sempre più anziana nei prossimi anni, quindi avrà difficoltà a recarsi al supermercato, possibilmente dovrà poter telefonare e ricevere ciò che le serve. In realtà, quindi, c'è un enorme spazio di mercato, ma oggi è compresso da leggi, regolamenti e dalla scarsa imprenditorialità di molti operatori, ai quali è stata data una licenza per aprire un negozio senza ricevere un minimo di addestramento su come si gestisce la domanda, come si promuove, come si offrono servizi, etc..
Al fine di disporre di un quadro esaustivo e completo delle varie questioni che si intrecciano nelle riflessioni sui temi della concorrenza, non può essere eluso da ultimo qualche cenno alla questione della concentrazione. Per questo è necessario affrontare tutta una serie di argomenti: il mercato del prodotto, il mercato geografico, il numero delle imprese che operano su questo mercato, il numero delle imprese che potrebbero avere l'opportunità di venire ad operare. Risulta evidente che lo spazio per concentrare le imprese esistenti, senza mettere in crisi la concorrenza, è enorme perché la produzione può essere sostituita da altri prodotti esistenti.
La posizione attuale non è di rifiuto della concentrazione, ma di rifiuto dell'impresa che risulta dalla concentrazione e tiene, come si dice in gergo, un "comportamento indipendente" con un progressivo e totale sradicamento degli operatori minori fino a giungere ad una sola grande impresa per Paese, magari esposta alla concorrenza di altri.
Si pone cioè il problema della creazione di un mercato di tipo oligopolistico, con un grado di concorrenza destinato a scendere sempre più in basso, perché quando diminuiscono le imprese diventa più difficile distinguere tra allineamento fisiologico sui prezzi e sui prodotti e accordo strumentale. In ragione dell'allargamento del mercato, la tutela della concorrenza offre spazi a livelli superiori e rende largamente compatibile la concentrazione con la concorrenza.
E' interessante anche fare una retrospettiva storica e valutare come il divario economico italiano ha avuto modo prima di formarsi e poi di radicalizzarsi.
Un sistema concorrenziale avrebbe aiutato maggiormente il Mezzogiorno rispetto all'eccesso di interventismo pubblico, anche se a determinate condizioni. Creando, cioè, parità di condizioni rispetto a input essenziali per qualsiasi attività economica, concentrando gli interventi pubblici nelle infrastrutture, in modo da attirare più imprenditori nel Mezzogiorno e riducendo le esternalità negative delle imprese che vi operano.
Per il futuro, il problema sarebbe molto attenuato se sviluppassimo i "polmoni" della nostra economia, come insegnavano Momigliano e altri studiosi di economia industriale degli anni sessanta.
Se si è in ritardo sul ciclo tecnologico, questo ritardo può essere recuperato in quattro cicli produttivi. Con le nuove tecnologie il ritardo è più facile da colmare: con un capitale umano ben formato potrebbero offrirsi opportunità che un'economia concorrenziale dovrebbe essere in grado di sfruttare.
Un importante problema da risolvere come europei è quello di decidere se intendiamo privilegiare e perseguire lo sviluppo dell'industria europea, alla luce di una integrazione effettivamente federale, oppure intendiamo far prevalere l'idea di industria nazionale.
In fondo, la vera industria, anche la parte pubblica della nostra industria, ha dimostrato in modo straordinariamente vivido di avere notevoli potenzialità, ne è un esempio l'ENI, che dopo essersi liberato del rapporto stretto con la politica, è come rifiorito. Oggi è la quarta compagnia petrolifera del mondo.
Tutto ciò presenta anche degli inconvenienti perché se si riduce il pubblico da padrone intrusivo ad azionista, automaticamente sminuisce la sua posizione rispetto all'azionista privato, passa da un plus a un magnus, con il rischio che il pubblico, come puro azionista, rappresenti l'autocefalia del management, in termini di corporate and governance, mentre l'azionista ha voice and exit, l'azionista pubblico ha solo voice, in quanto l'azionista pubblico non può abbandonare l'impresa.
Le nostre grandi imprese, poi, hanno un grande bisogno di essere competitive sul mercato globale, anzi abituarsi al monopolio interno significa negare la combattività e soprattutto la flessibilità necessarie per stare sul mercato internazionale. Com'è noto, d'altronde, la qualità principale dell'impresa competitiva è la flessibilità, ciò che manca per ragioni strutturali all'impresa monopolistica.
In questo quadro si inserisce la contrattazione dei lavoratori. Si è di solito convinti del fatto che c'è concorrenza quando c'è contrattazione non vincolata da regole troppo rigide. Analogamente, c'è diffusa consapevolezza del momento storico delicato che stiamo vivendo, in cui si parla da un lato dell'opportunità di promuovere il lavoro precario e dall'altro della necessità di promuovere, invece, una seria formazione professionale. è necessario sottolineare, su questi termini, che la contrattazione non deve essere necessariamente individuale e che, se il sindacato vorrà accettare l'idea di flessibilità, l'Italia potrà raggiungere dei buoni risultati. D'altra parte, studi effettuati negli Stati Uniti dimostrano che il basso livello dei salari in quel Paese non è necessariamente dovuto a ragioni tecnologiche di globalizzazione, ma alla totale assenza di contrattazione collettiva. Si sarebbero potuti ottenere gli stessi posti di lavoro a salari leggermente più alti se la contrattazione fosse stata collettiva ma con caratteristiche di flessibilità.
Dopo Maastricht, ci siamo tutti convinti che il principio della concorrenza deve essere un principio autosufficiente, distinto e non più inquinato - sia dalle politiche industriali che dalle politiche regionali - ed è auspicabile la nascita di un european cartel office indipendente con funzione di aggiudicazione. è da considerare, infatti, inaccettabile il principio secondo il quale se l'aggiudicazione viene fatta da un'autorità indipendente, questa autorità non possa avere anche potere di promozione della concorrenza nei confronti del Legislatore, in quanto tale compito non viene svolto in nome di ragioni di opportunità politica ma valutando i potenziali effetti distorsivi di congegni legislativi - saturi di una politicità ineliminabile, che solo l'arroganza degli economisti riesce a nascondere - e la nozione di efficienza economica.
In altre parole, si può partire da questa elementare premessa: in una democrazia liberale gli esseri umani politicamente si dividono in due categorie, i fautori del pubblico ed i sostenitori del privato. Entrambe sono consapevoli sia del rischio di eccesso di potere privato sia del rischio di eccesso di potere pubblico. Ma la sinistra teme di più il rischio del potere privato ed è disposta a consentire, per evitare questo rischio, più potere pubblico di quanto sia disposta la destra. La destra teme di più il rischio del potere pubblico ed è disposta ad accettare più potere privato per evitare di avere troppo potere pubblico.
La scelta tra queste due opzioni non offre alcuna verità scientifica, solo storica, con le esperienze e le aspettative tipiche di ogni essere umano, ma lontane da poter essere considerate un identikit unico.
E' necessario tenere conto del fatto che, in questi termini, la politicità è intrinseca a qualunque giudizio umano, anche alle autorità indipendenti. Non chiediamoci, dunque, se l'Autorità antitrust possa essere considerata giudice a quo.


(*) Estratto dalla Conferenza tenuta dal Prof. Giuliano Amato presso l'Università Bocconi di Milano in data 20.6.1997.

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