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Per Aspera Ad Veritatem n.5
Gli organismi d'intelligence: idee per un progetto per il futuro

Mirko VALENTI




Accade spesso che nell'affrontare i temi connessi all'intelligence ci si riferisca pressoché esclusivamente all'organizzazione e al funzionamento dei "Servizi".
Un approccio metodologicamente più corretto richiederebbe, invero, che l'analisi muovesse dalla politica informativa e di sicurezza, che si colloca evidentemente in un momento precedente all'attività degli Organismi.
In tal senso, uno dei punti di partenza per la soluzione dei diversi problemi legati alla realtà dell'intelligence va individuato proprio nella riassunzione da parte delle Istituzioni governative di una responsabilità di indirizzo politico nel settore.
Ciò, beninteso, non solo e non tanto per l'immanente necessità di ridefinire gli indirizzi strategici in relazione agli scenari nuovi ed emergenti: compito, questo, già adeguatamente riassunto nella ratio dell'articolo 1 della legge n. 801/77, che affida al Presidente del Consiglio dei Ministri "l'alta direzione, la responsabilità politica generale e il coordinamento della politica informativa e di sicurezza"; quanto, piuttosto, per restituire al delicato settore un chiaro indirizzo politico, reso incerto, negli ultimi anni, dalla protratta situazione di crisi e di mutamento degli equilibri istituzionali: indirizzo che non va, ovviamente, disgiunto dal controllo politico.
Tra i compiti di ogni Governo v'è certamente quello di guidare la Pubblica Amministrazione con gli strumenti propri dell'Esecutivo, in un rapporto dialettico nel quale questa trova o dovrebbe trovare un suo spazio d'imparzialità, sancito dalla Costituzione, formalmente delimitato dalle proprie attribuzioni disegnate direttamente dalla legge. Sicché, in una fase in cui, per varie ragioni, l'azione d'indirizzo tende ad attenuarsi, l'assolvimento dei compiti istituzionali trova di norma, nell'autonomia dell'Amministrazione, un discreto margine di proiezione per il futuro.
Non così semplice è la trasposizione di un simile modello nel campo dei nostri apparati d'intelligence, in quanto i generali concetti esplicitati nella legge vanno riempiti, nella fattispecie, di specifico contenuto attraverso valutazioni, per loro natura, piuttosto mutevoli e spesso politicamente sensibili.
È per queste ragioni che "la riassunzione da parte delle Istituzioni governative di un indirizzo politico nel settore" è necessaria, consentendo di dare impulso a un processo virtuoso che ponga le basi di una costruttiva e indispensabile identificazione di fini tra le strutture dei diversi Organismi di intelligence e il potere Esecutivo da cui esse dipendono, determinando affidamento nella Comunità sia in relazione alla fedeltà ai valori costituzionali che all'utilità e necessità dell'attività svolta.
Osservando gli accadimenti degli ultimi anni può affermarsi che la carenza di un legame forte ha incrementato una crescente divaricazione tra il momento politico e quello tecnico-operativo, determinando, nell'ipotesi migliore, una situazione di disagio.
Ciò ha recato senza dubbio un danno al Paese, nei termini di una sotto-utilizzazione di risorse e potenzialità, nonché ai Servizi stessi, talvolta incerti negli obiettivi da perseguire, frequentemente chiamati in causa in modo strumentale e purtroppo screditati nell'immagine anche da episodi caratterizzati da riprovevoli patologie di dipendenti infedeli.
Il risultato più evidente di siffatta condizione è che oggi il sistema nel suo complesso mostra evidenti segni di incertezza. Non sufficientemente consolidato sul contenuto, l'ambito e i limiti dell'attività informativa; sugli obiettivi e sul modus operandi; non pienamente tutelato sul piano normativo, per ciò che concerne la garanzia di riservatezza, coessenziale a qualsivoglia attività di intelligence; esposto incessantemente a una subdola attività di disinformazione e di ingerenza, che va ben al di là dei princìpi di equilibrio disegnati, fin dal 1977, dalla Corte Costituzionale con la nota sentenza n. 86, che a tutt'oggi costituisce la più lucida e autorevole legittimazione della preminenza del valore della sicurezza dello Stato-comunità rispetto ad altri valori pur costituzionalmente protetti.
La realtà dell'intelligence ha in sostanza risentito della crisi che ha afflitto il nostro Paese nel suo complesso. Ecco il perché della necessità - mentre il valore della sicurezza si accredita sempre più come un bisogno diffuso - di disegnare un progetto per il futuro che consenta, in un contesto d'imparzialità, di dispiegare tutte le potenzialità del settore al servizio dello Stato democratico e della necessità di tutela della sua sicurezza. Un progetto che, richiamando la necessità di una politica, sappia cogliere e distinguere i diversi livelli e momenti di un intervento innovatore, fondandosi comunque sulla esigenza di garantire quei valori che sono in discussione e sulla profonda convinzione di sostenerne gli oneri e le scelte.
Di tale necessità, il cui preliminare accertamento costituisce lo sfondo di queste considerazioni, non può, invero, dubitarsi.
Nell'attuale quadro internazionale non riveste alcun fondamento, infatti, interrogarsi sul "se" lo Stato abbia o meno bisogno di un'attività informativa per la sua sicurezza.
Il corretto approccio a questo tema va invece individuato in uno sforzo di progettualità che affronti, seppure con tempi e livelli d'intervento differenziati, i vari nodi da sciogliere, al fine di ottimizzare l'impiego delle risorse. Questo obiettivo può essere perseguito dotando gli Organismi di intelligence di strumenti e garanzie, investendo le necessarie risorse finanziarie, disegnando un coerente quadro di controlli, in un contesto che renda il cittadino-contribuente consapevole, attraverso documentati rapporti sui risultati, dell'impiego dei fondi pubblici e della produttività di quegli investimenti in termini di sicurezza.
Occorre innovare non perché ciò rappresenti un passaggio fisiologico ovvero obbedisca a necessità d'immagine, bensì per cogliere le ragioni profonde delle difficoltà del passato, superandone i limiti, qualificando il lavoro e la funzione di apparati fondamentali per gli interessi statuali, proiettando proficue energie verso un futuro ricco di sfide.


Il problema di un'auspicata riforma non può che essere sullo sfondo di un'azione innovatrice che invece fin d'ora conquista una sua rilevanza. E ciò non tanto in ragione dei tempi, necessariamente non brevissimi, di una nuova legislazione che, considerata la delicata materia, richiederà anche un ampio consenso parlamentare; quanto, piuttosto, per l'urgente necessità di definire una nuova dimensione operativa.
La missione dei Servizi, infatti, concretamente individuata dalla Legge n. 801 e riassumibile nel concetto, onnicomprensivo e di rilevanza costituzionale, di "tutela della sicurezza dello Stato" è uno dei segmenti di quell'ampio campo di attribuzioni che riguardano l'intero comparto della sicurezza, di cui i Servizi stessi sono parte integrante, in relazione al quale non sono consentite pause o cadute di efficienza.
In questo senso, sono almeno tre i livelli d'intervento che si offrono al Governo e al Parlamento.
Il primo livello è da individuare nell'esercizio del potere di indirizzo del Presidente del Consiglio dei Ministri, di per sé sufficiente a sciogliere alcuni dei nodi fondamentali. In effetti, tale potere risulta strettamente connesso al disposto dell'articolo 1 della richiamata legge n. 801 e il suo esercizio non esclude il ricorso a organi di consulenza, come il CIIS, assai qualificati ma non adeguatamente utilizzati in passato.
Il corpus delle principali disposizioni direttive risale, tranne rare eccezioni, a molti anni fa. In un settore in cui peculiare rilievo rivestono le trasformazioni politico-sociali e in cui, tra l'altro, non mancano le zone grigie d'interpretazione, un simile ritardo è certamente causa di disfunzioni.
Volgendo lo sguardo all'estero, cioè alle esperienze di altri Paesi, la constatazione appena accennata risulta senz'altro confermata.
Nella generalità dei Paesi europei, infatti, specifiche guidelines compendiano puntualmente l'attività dei Servizi, rivestendo un ruolo di primario rilievo in un contesto dispositivo dove le norme di legge non possono che essere di principio. La riattivazione sostanziale di tale essenziale circuito si configura, pertanto, come idonea a fornire un fondamentale contributo innovativo.
Il secondo livello d'intervento è da ricercarsi nella riforma delle disposizioni di livello regolamentare che disciplinano i Servizi, contenute essenzialmente in alcuni decreti del Presidente del Consiglio e dei Ministri, dell'Interno e della Difesa, che regolano diversi aspetti relativi allo status del personale e alla gestione amministrativa.
Sia le questioni che afferiscono al primo livello che quelle ricadenti nel secondo potrebbero trovare un utile riferimento nell'attività di un Sottosegretario con delega ai Servizi, alle cui valutazioni potrebbero essere canalizzate tutte le istanze di innovazione che richiedano, come nei casi di che trattasi, una decisione di livello politico. Tale posizione è stata trascurata in passato e la non favorevole valutazione di una simile opzione o dei connessi compiti, precipuamente politica, ha inciso negativamente sulla soluzione dei molteplici problemi e sul processo di adeguamento delle posizioni statuali alle dinamiche della realtà in veloce mutazione.
Il terzo livello è quello della riforma della legge n. 801 del 1977. Non è solo per i tempi che un'accurata riforma certamente richiede, che si è collocato questo passaggio per ultimo, esponendo queste considerazioni all'obiezione che potrebbe apparire singolare iniziare un processo di rinnovamento muovendo da disposizioni di livello attuativo, senza conoscere i princìpi di una riforma legislativa. E neppure per l'altra pur valida considerazione che intanto occorre garantire un sereno lavoro, non potendosi condizionare l'operato di importanti strutture dello Stato ad attese riforme i cui tempi non sono prevedibili.
Posto che risulta piuttosto demagogico il principio tendente a individuare la soluzione di ogni questione nella modifica di una legge, va detto pure che la legge n. 801 deve essere considerata per la sua non trascurabile portata chiarificatrice in rapporto al periodo storico in cui fu emanata. In questa logica basti riflettere, ad esempio, sulla straordinaria novità costituita dalla istituzione, nell'ambito di un sistema binario coordinato da un organismo unitario, di un Servizio d'informazione non militare, alle dipendenze del Ministro dell'Interno. Ovvero, al progresso che questa legge ha consentito di compiere in direzione di una cultura dell'intelligence, fino ad allora quasi estranea all'esperienza nazionale, creando le premesse di un'attività informativa intesa come processo di analisi, elaborazione, e non come mera acquisizione e conservazione di notizie.
Inoltre, nello svincolare gli appartenenti ai Servizi dalla qualifica di agenti o ufficiali di polizia giudiziaria, secondo un modello largamente adottato in altri Paesi, il Legislatore del 1977 ha chiaramente mostrato di comprendere la peculiarità della funzione informativa rispetto ai compiti, ben diversi, delle varie polizie.
Tutti elementi che conservano assoluta validità.
Ciò nonostante, nell'ampio dibattito sulla riforma - che ha visto, come non di rado accade, improvvise accelerazioni talvolta legate, a seguito di deplorevoli episodi contingenti, a singole infedeltà - convergono, da un lato, posizioni radicalmente critiche e, dall'altro, giuste istanze di cambiamento, di cui sono portavoce gli stessi Organismi di intelligence quali diretti interessati.
Va da sé che la cultura della riservatezza, intrinseca a queste organizzazioni, non consente un dibattito pubblico su questi temi, che renda manifesto il punto di vista degli "addetti ai lavori", professionisti in gran parte formatisi in settori di punta dell'apparato pubblico, ingiustamente coinvolti in un processo di generalizzazione negativo e non equilibrato, che non si cura di distinguere l'Istituzione dalle posizioni soggettive. Analogamente, agli Organismi medesimi non è mai possibile controdedurre alle numerose illazioni giornalistiche che li vedono al centro di mille oscuri episodi.
È pertanto importante che sia il circuito istituzionale a farsi carico di tale rappresentanza, diretta conseguenza del potere di controllo, mentre certamente, come si osserverà più avanti, i Servizi dovranno abituarsi all'idea di essere un po' meno "segreti".
È questo un processo di apertura che sta ottenendo largo apprezzamento in altri Paesi, dove pure l'efficienza e la riservatezza degli apparati d'intelligence sono indiscutibili e affondano le radici in esperienze di decenni.
Considerato che nel nostro Paese le nuove strutture d'intelligence, il prossimo anno, raggiungeranno il ventennale della fondazione, sarebbe assai proficuo utilizzare come una sfida quello che in termini storici si definisce "il vantaggio del ritardatario", per far crescere la cultura dell'intelligence in una dimensione fin d'ora in sintonia con l'attuale contesto sociale e le cresciute e diffuse esigenze di informazione, conoscenza, trasparenza, in un equilibrio che salvaguardi le ovvie necessità di copertura.
Sarebbe veramente importante, insomma, se un tale processo fosse in grado di produrre, per i Servizi, lo stesso rilevante risultato che la legge di riforma del 1981 ha significato per la Polizia di Stato e, conseguentemente, per le altre Forze di Polizia, nel senso di avvicinamento di queste realtà alla Comunità nazionale.
Tutti rammentano le difficoltà vissute, nel diverso scenario dei passati decenni, dai vari Corpi, talvolta non apprezzati e oggetto di diffidenza.
Quella situazione è stata oggi largamente superata e nessuno più dubita dell'utilità e dell'efficienza di strutture dello Stato cui è conferito dalla pubblica opinione affidamento e credibilità. Ciò anche in ragione di un processo culturale che ha avvicinato la funzione istituzionale alla sensibilità della gran parte dei cittadini.
Nella passata XII Legislatura, sono state circa quaranta le proposte e i disegni di legge portati all'attenzione della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica, sui temi dell'intelligence e del segreto di Stato. Nessuno di questi ha visto un esito favorevole. È presumibile che nella presente XIII Legislatura siano reiterati molti di questi progetti. È anche auspicabile che una forma direttamente propositiva trovino pure le varie ipotesi prospettate dal Comitato parlamentare per i Servizi di informazione e sicurezza e per il segreto di Stato nelle diverse relazioni presentate al Parlamento.
Sussistono, in altri termini, tutti i presupposti per un proficuo e costruttivo lavoro, nell'ambito del quale sarà opportuno che trovino uno spazio anche gli argomenti nel prosieguo descritti, certamente centrali nel contesto di cui si discorre.


Qualsivoglia approfondimento sul tema dell'attività informativa, per comprenderne peculiarità e problematiche, non può prescindere da due pilastri. Da un lato, è necessario distinguere tale attività, ove posta in essere dai Servizi, da quella talvolta tipica degli organismi di polizia; relativamente, poi, ai presupposti e all'ambito delle "informazioni" dei Servizi, appare indispensabile soffermarsi su alcuni punti qualificanti, quali: i soggetti, l'oggetto, le modalità e le finalità.
Muovendo dal primo profilo, va osservato che si registra, in genere, una scarsa conoscenza delle peculiarità che distinguono l'attività dei Servizi da quella delle Forze di Polizia. Le due funzioni, pur assai simili nel "modus", anche se esercitate in diversi contesti, non sono però da considerarsi fungibili.
L'attività informativa tipica dei Servizi, che intanto si giustifica in quanto strettamente connessa alla tutela della sicurezza dello Stato, cioè con un preciso vincolo finalistico, non può essere in realtà confusa con l'attività di investigazione svolta dalle Forze di Polizia né, naturalmente, quando questa si sviluppa sotto la direzione dell'Autorità Giudiziaria, all'interno di un ben individuato filone d'indagine né, del resto, quando trattasi di attività investigativa preventiva d'iniziativa che comunque, per sua stessa natura, si colloca all'interno di uno scenario normalmente circoscritto ed è sempre e comunque finalizzata ad evitare il verificarsi di reati ovvero all'acquisizione di elementi conoscitivi che risulteranno poi utili durante le indagini giudiziarie.
L'attività di intelligence demandata ai Servizi si radica invece in un'ottica di prevenzione ad ampio raggio, mirata alla conoscenza e all'analisi di situazioni che, pur afferenti a specifiche e ben individuate minacce alla sicurezza, si configurano come anche solo potenzialmente pericolose, e, dunque, va naturalmente collocata in un momento precedente la tradizionale attività investigativa e a questa connessa in modo eventuale e non necessario.
Quest'attività informativa muove o dovrebbe muovere anche in un ambito ed entro confini in cui non sarebbe concepibile un'investigazione di polizia, neppure di carattere preventivo.
Tendenzialmente, l'acquisizione di notizie su specifici fatti dovrebbe costituire, dunque, solo uno degli aspetti dell'attività.
In tal senso, può anche affermarsi che l'esplorare terreni e situazioni potenzialmente immuni da investigazioni specifiche costituisce il momento più qualificante dell'attività dei Servizi, che devono essere soprattutto in grado di prevenire, attraverso l'analisi e il controllo dei fenomeni, non solo la commissione di fatti eversivi per le Istituzioni rilevanti penalmente, ma anche l'emergere di manifestazioni comunque lesive per la sicurezza dello Stato e per gli interessi nazionali, anche e forse soprattutto quando queste si manifestino in uno stato embrionale, in modo tale da consentire allo Stato di attrezzarsi per tempo di fronte alla potenziale pericolosità.
Su questi fondamentali postulati concettuali già ruota l'architettura della Legge n. 801, ove si consideri l'articolo 9 che, nel sottrarre le qualifiche di polizia giudiziaria agli agenti dei Servizi, stabilisce una netta separazione tra le attività di questi ultimi e quelle investigative dirette dall'Autorità Giudiziaria e, di conseguenza, anche tra l' "informativa" dei Servizi e l'informativa di P.G., in relazione alla quale la notizia fornita dalle strutture d'intelligence costituisce solo uno degli elementi, che spetta poi agli organi di polizia riscontrare ed eventualmente fare proprio attraverso lo svolgimento della propria attività di competenza.
È evidente, del pari, che tra l'attività di intelligence tipica degli Organismi informativi e l'azione di prevenzione delle Forze di polizia possono e anzi devono esserci punti di contatto, indispensabili per sviluppare sinergie vincenti.
Tali punti di contatto attengono anche alle metodologie di lavoro, che in taluni casi possono essere analoghe (ad es., l'uso di informatori), e in altri costituire l'una un supporto per l'altra (ad es., l'uso di speciali tecnologie per le indagini), in un ambito di reciproca collaborazione.
Alla luce di quanto finora detto, si appalesa evidentemente come un grave errore ritenere che i Servizi possano considerarsi una sorta di ulteriore Forza di polizia. L'equivoco, che tende ciclicamente a riproporsi, è stato in verità da tempo superato dallo stesso Comitato parlamentare, che in più occasioni, nelle ultime Legislature, si è soffermato sulla diversità e inconfondibilità dei ruoli tra le strutture che svolgono attività di intelligence e quelle destinate a compiti di polizia.

Ampie ed interessanti sono le problematiche legate al secondo profilo. In linea generale, va considerato che non risulta affatto agevole, dal punto di vista dispositivo, disciplinare ambito, contenuti e limiti (soggettivi e oggettivi) dell'attività informativa dei Servizi. Pochi dubbi dovrebbero invece sussistere in merito alle finalità dell'attività informativa - precedentemente illustrata - e alle modalità di questa, sulle quali ci soffermeremo più avanti.
Poiché la finalità illuminante è la sicurezza dello Stato, si sarebbe portati in linea di massima a ritenere legittime tutte quelle attività che siano correlate a tale fine.
Non si può sfuggire, tuttavia, all'esame preliminare di due questioni alla luce delle quali andrà valutata, nel prosieguo, la dialettica legittimità-legalità del modus operandi, avvalendosi anche del contributo desumibile dalla teoria finalistica elaborata nel diritto penale. Tali questioni acquistano, in particolare, un peso decisivo in un contesto, quale quello odierno, ove su più fronti la tutela della privacy del cittadino si caratterizza quale snodo ineludibile per ogni disposizione attinente alla gestione di informazioni e al trattamento informatico dei dati, in sede nazionale non meno che europea.
La prima questione è dunque proprio la tutela della privacy, importante ostacolo con il quale misurarsi considerata l'eccezionalità, negli ordinamenti contemporanei, dei casi in cui un soggetto possa essere destinatario di controlli senza una motivata disposizione dell'Autorità Giudiziaria.
La seconda ha riferimento alla circostanza che la detenzione di informazioni, comunque acquisite, costituisce di fatto un "potere", poiché potrebbe sfociare in un uso illegittimo ed essere potenzialmente fonte di pressioni o condizionamenti di varia natura.
Non è semplice risolvere i problemi determinati da queste "strettoie" ordinamentali, tenuto conto che la posizione di limitazioni deve comunque confrontarsi, nella fattispecie concreta, con una "effettività" della tutela della sicurezza dello Stato, che costituisce pur sempre un valore prevalente e il cui esercizio è un diritto indiscutibile dello Stato, secondo l'insegnamento di insigni giuristi, i cui lavori sono già stati oggetto di attenzione da parte di questa Rivista (Iemolo, n. 1/95; Sandulli, n. 2/95).
L'impostazione più diffusa è orientata peraltro, da un lato, a escludere la possibilità che l'attività informativa possa essere condotta su qualunque aspetto della vita privata dei cittadini; dall'altro, a enucleare, al fine di operare la medesima esclusione, alcune categorie di persone nei confronti delle quali, per il ruolo e le funzioni svolte, le informazioni potrebbero essere illegittimamente usate come forma di pressione.
Un simile punto di vista è tuttavia difficilmente compatibile con i fini generali dell'attività d'intelligence, ove si faccia riferimento, a titolo esemplificativo, a un soggetto che, nell'ambito della sua vita privata, si intrattiene con pericolosi criminali; ovvero, frequenti movimenti di natura politica potenzialmente eversivi in ragione delle loro attività. O ancora, al tema di assoluta rilevanza dei rapporti tra criminalità organizzata e politica, che incidono inevitabilmente sulla sicurezza dello Stato poiché sono eversivi delle istituzioni democratiche.
Tenuto conto di tali difficoltà, in un sistema sufficientemente funzionale e attento alle garanzie non pare possa comunque prescindersi da tre punti di riferimento:
a) il rapporto fiduciario (tra il Governo e i responsabili dell'intelligence);
b) la distinzione tra acquisizione delle informazioni e utilizzazione delle stesse nel processo di intelligence;
c) il controllo.
I tre momenti indicati sintetizzano un'articolata posizione secondo la quale per la gestione di una siffatta materia è indispensabile l'assoluto rapporto fiduciario tra il Governo e i responsabili dell'intelligence, i quali dovranno avere la facoltà e il dovere di eliminare tutte le informazioni ricevute, ove non utili ai fini istituzionali, e che dovranno accettare tutte le prescritte forme di controllo su questo procedimento.
In questo contesto, appare a chi scrive incongrua, nei limiti di un'evidente ragionevolezza, qualunque limitazione di tipo soggettivo od oggettivo. Sarà la prudenza istituzionale a consigliare particolare attenzione e pronta informazione nei confronti del Governo e degli organi di controllo, nei casi in cui l'attività ricada su soggetti o argomenti specialmente sensibili, secondo procedure che risultano del resto comunemente usate nei principali Paesi europei, dove non si ravvisano limitazioni allo svolgimento di siffatta attività.
Questa impostazione, al medesimo tempo deontologica e normativa, consente anche di affrontare il tema dell'imparzialità dell'attività dei Servizi, assai interessante, sul quale sono già stati forniti contributi su questa Rivista (Sidoti, n. 2/1995). In particolare, il concetto di Istituzione imparziale è stato rappresentato quale indipendenza dalle partes, senza che ciò determini un riflusso nella neutralità, che non si addice allo Stato il quale, come ovvio, persegue fini ben precisi, individuati dalla Costituzione, ed è inserito in un contesto di alleanze internazionali che deve onorare.
L'interessante analogia sviluppata dal citato Autore tra i Servizi e la Banca d'Italia, pur se forse non propria, per i diversi ambiti in cui le due Istituzioni si muovono, mette a fuoco il concetto di indipendenza dell'Istituzione coevo alla preminente necessità di tutela di un valore supremo (la sicurezza = la moneta) che fa parte del patrimonio della comunità nella sua interezza.
Pare opportuno aggiungere che, se è nella dialettica istituzionale Governo/Organi di controllo che l'attività dei Servizi prende corpo, questa ha un riferimento e valori talmente importanti da costituire patrimonio di tutti, quindi super partes.
Un ultimo problema che è necessario segnalare concerne la questione degli archivi. Molto brevemente, infatti, occorre considerare che una sensibile mutabilità di indirizzi in materia di "informazione" potrebbe avere conseguenze sulla stessa legittimità dell'acquisizione di una notizia e della relativa conservazione dei documenti.
Il problema riveste apparentemente un rilievo eminentemente pratico, ove si consideri la quantità di notizie e nominativi che, variamente interconnessi, possono essere contenuti in un qualsiasi archivio, e l'estrema difficoltà cui si andrebbe incontro ove di volta in volta il patrimonio di notizie debba essere riesaminato sulla base di direttive diverse.
Ma è anche questione di più ampio spessore, se si tengono presenti le polemiche che a più riprese hanno investito il Parlamento in merito al carteggio e alla documentazione di pertinenza dei Servizi.


Un processo di innovazione profonda dovrà anche occuparsi di ricercare nuovi equilibri e bilanciamenti dei tre momenti essenziali di un rinnovato rapporto tra gli organismi di intelligence e la Comunità.
Ci si riferisce, in particolare, all'esigenza di garantire effettivamente la riservatezza, anche nella sua forma più assoluta - il segreto -, in un contesto giuridico e sociale che vede invece affermarsi sempre più incisivamente il concetto di trasparenza.
I Servizi certamente non sono più segreti, almeno nel senso invalso dopo la seconda guerra mondiale e che ha portato, ad esempio, per lunghi anni la Gran Bretagna a non riconoscerli neppure formalmente.
Non ne è segreta l'esistenza, non ne sono segreti i fini, non devono esserne segreti i risultati. Fermo restando quanto già osservato su questo specifico tema nel precedente paragrafo, va da sé che riservato deve invece restare il "modo" dell'attività e, ovviamente, l'identità del personale che, senza la necessaria copertura, non avrebbe modo di svolgere alcuna attività.
Alcune riflessioni, del resto, inducono verso l'ineluttabilità di un processo di cambiamento. Deve essere infatti considerata la dinamica che, nel più recente periodo, a tutti i livelli investe la legislazione, nel senso di rendere sempre più "trasparente" e accessibile la Pubblica Amministrazione.
Nel nostro Paese, emblematico esempio ne è la Legge n. 241/90, ma nei più diversi settori la linea di tendenza dell'evoluzione normativa si muove su identici binari.
È in corso cioè una vera e propria trasformazione, che attiene alla qualità della vita democratica degli Stati, tanto più necessaria in quanto le nuove tecnologie informatiche hanno posto l'informazione al centro della vita sociale.
D'altro canto, la società contemporanea è anche vissuta come società dell'immagine, nel senso che la percezione dei fatti e la conoscenza avvengono sempre più attraverso il filtro mass-mediologico, dove chi non è rappresentato risulta fatalmente "perdente".
È più facile dunque comprendere come mai da un po' di tempo in Gran Bretagna e in altri Stati europei circolino pubblicazioni ufficiali del Servizio di intelligence, che ne illustrano scopi e funzioni; come mai, quasi in ogni Paese, si rassegnino rapporti periodici sull'attività dei Servizi, che ricevono ampia diffusione e pubblicità; perché, infine, sempre meno di rado, responsabili dell'intelligence compaiano in conferenze stampa o talk-show televisivi per spiegare le ragioni della loro funzione o fornire elementi su questioni specifiche.
Lasciando per un attimo da parte gli aspetti sociologici, occorre far presente che nel campo giuridico-normativo un traguardo sostanziale potrà essere raggiunto solamente quando il nostro ordinamento potrà disporre di una legge unica e onnicomprensiva sui "pubblici segreti" che l'ordinamento già contempla.
In altri termini, è interessante considerare come il sistema attuale esponga a due contraddittori paradossi: esistono troppi segreti e non compiutamente disciplinati, ovvero talvolta regolati in una forma che i penalisti definiscono "delle fonti occulte". Si tratta, cioè, di fonti normative che sono anch'esse classificate e che dunque non sono conoscibili dalla generalità e, dunque, di dubbia applicabilità da parte dell'Autorità Giudiziaria. Contestualmente, i segreti previsti dall'ordinamento non consentono di tutelare appieno la riservatezza, come si avrà modo di osservare nella parte relativa ai rapporti tra Organismi di intelligence e Autorità Giudiziaria.
Una disciplina unitaria dei "pubblici segreti", già adottata in molti Paesi, è pertanto certamente auspicabile al fine di superare qualunque obiezione legata al potere sostanzialmente amministrativo di segretazione, per inserire a pieno titolo nel nostro ordinamento l'eccezione alla regola della pubblicità, non estranea come principio neppure al testo costituzionale.
In tale ambito, sarà opportuno anche intervenire sulla disciplina del segreto di Stato.
Nel nostro ordinamento, se si escludono le norme contenute nel codice penale e nel codice di procedura penale, la materia del segreto di Stato è disciplinata proprio dalla legge n. 801.
Pertanto, è di tutta evidenza l'assimilazione, certamente non propria, del tema "segreto" a quello dei Servizi. Viceversa, poiché non tutto ciò che afferisce ai Servizi deve essere considerato segreto, mentre non tutto ciò che è segreto deve essere necessariamente ricondotto ai Servizi, la separazione delle due discipline appare quanto mai opportuna e coerente con le posizioni finora espresse.
V'è da notare, peraltro, che la normativa sul segreto di Stato dovrà certamente essere migliorata, per rendere questo strumento un effettivo mezzo di tutela.
Largo consenso esiste sull'ipotesi di temporizzazione del segreto; ulteriori modifiche sono possibili in materia di controlli; ma il vero problema che tale istituto evidenzia è connesso alla procedura, che si risolve in una decisione di livello politico, circostanza che rende tale mezzo altisonante e di difficile gestione concreta.
Pertanto, sarà forse opportuno che le auspicate nuove disposizioni, nel limitare il possibile ricorso al segreto di Stato, consentano altre opportunità di difesa della riservatezza, maggiormente semplificate e più efficaci, in relazione alle quali potranno essere ampliate le facoltà di controllo del Parlamento.


La questione del modus operandi, connessa all'esigenza di dotare gli appartenenti agli Organismi d'intelligence delle necessarie garanzie funzionali, costituisce probabilmente la pietra angolare di qualunque credibile progetto di riforma.
Si tratta, in altri termini, di affrontare il problema di dotare i Servizi di mezzi giuridici efficaci per il perseguimento dei fini istituzionali.
La necessità che si avverte è quella, cioè, di realizzare un quadro normativo che assicuri la necessaria tutela a chi opera per la sicurezza dello Stato, adeguando i mezzi a disposizione all'effettivo livello che la difesa delle Istituzioni richiede, non trascurando di collegarsi a esperienze già collaudate negli ordinamenti giuridici di altri Paesi.
Per comprendere compiutamente i termini del problema, è doveroso muovere dalla considerazione che fino ad oggi una sorta di diffusa diffidenza verso l'attività degli Organismi di intelligence, nonché la difficoltà di sciogliere il nodo del rapporto con l'Autorità Giudiziaria hanno ostacolato l'inserimento a pieno titolo degli Organismi stessi in quell'importante processo che ha visto crescere le potenzialità di contrasto di tutto il comparto della pubblica sicurezza (si pensi, ad esempio, agli importanti strumenti approntati recentemente dalla legge per le finalità investigative del Servizio Centrale Antidroga e della Direzione Investigativa Antimafia).
È noto infatti che il quadro normativo di cui gli appartenenti ai Servizi possono avvalersi per la copertura giuridica di attività non convenzionali, cioè quelle consentite alle sole Forze di Polizia previa autorizzazione dell'Autorità Giudiziaria, è limitato di fatto alla sola possibilità di successiva opposizione del segreto di Stato, la cui conferma discrezionale è affidata correttamente alla responsabilità politica.
Di contro, l'assenza di una specifica causa di giustificazione contemplata dal codice penale, che si muova nella direzione già indicata dell'art. 51 c.p. (adempimento di un dovere), rende oltremodo rischiosa per il personale dei Servizi quell'attività ultra legem, definita legittima dalla Corte Costituzionale nella nota sentenza n. 86 del 1977, in quanto finalizzata alla tutela del bene fondamentale della sicurezza dello Stato.
Pertanto, possibilità di operare con idonei mezzi giuridici e garanzie funzionali sono due aspetti speculari di un medesimo problema, che costituisce uno snodo fondamentale sulla strada dell'ottimizzazione dell'efficienza operativa.
Si pensi, ad esempio, al rilievo preminente che assume l'azione di penetrazione informativa negli ambienti tradizionalmente impermeabili e omertosi della criminalità organizzata.
Stante l'attuale quadro normativo, un'azione decisa in tal senso si configura di estrema difficoltà.
Osserviamone in primo luogo la reale utilità.
Uno dei limiti principali, comunemente riconosciuto, della lotta alla criminalità organizzata in questi ultimi anni è consistito nel costante ritardo dello Stato nell'adeguare i propri strumenti di contrasto alle varie "rivoluzioni" che hanno segnato i principali passaggi dell'organizzazione mafiosa, dalla mafia dei feudi alla mafia imprenditrice.
Tali limiti erano evidenti sia a livello normativo che investigativo. Infatti, dal punto di vista normativo il Legislatore si è visto costretto a "inseguire" l'emergenza, nonché a scontare una rapida obsolescenza delle norme dovuta alle contromisure messe in atto dalle organizzazioni criminali, fatalmente più rapide di ogni adeguamento amministrativo o legislativo.
Dal punto di vista investigativo, per molto tempo la conoscenza del fenomeno, delle sue evoluzioni e delle connesse attività criminali, è stata, e per molti versi è tuttora, una conoscenza "successiva", spesso principalmente fondata sulle dichiarazioni dei collaboratori della giustizia, che nel momento in cui collaborano evidentemente sono ormai esterni al circuito criminale.
Ecco dunque la novità da perseguire: superare lo scarto temporale e avvicinarsi a una conoscenza del fenomeno in tempo reale.
Consente l'attuale quadro normativo un simile impegno senza difficoltà di natura giuridica e rischi per gli operatori? Inoltre, quali possono essere le modalità di un simile intervento?
Si pensi ancora, a titolo esemplificativo, a tutte quelle realtà potenzialmente pericolose per la sicurezza dello Stato che non possono essere controllate con gli strumenti della polizia giudiziaria, in quanto non sussistono motivi legali che possano consentire di adottare provvedimenti giudiziari autorizzatori.
Può ipotizzarsi, a mero titolo esemplificativo, il caso di un gruppo di stranieri, ideologicamente vicini ad aree del terrorismo integralista o fondamentalista, che sul territorio nazionale esercitano comunque un'attività, anche solamente propedeutica, ovvero logistica, di sostegno a una rete criminale, senza che nessuna condizione legale si appalesi per motivare un'intercettazione telefonica, o ambientale, per conoscere o prevenire gravi pericoli.
Come tutelare la sicurezza nazionale in questi casi?
Infine e conclusivamente, come agire in quelle circostanze nelle quali sono in causa interessi sensibili per la sicurezza e, dunque, sussiste un'esigenza rilevantissima di informazione, senza che emergano requisiti validi per un intervento giudiziario?
La risposta a queste domande conduce all'essenza delle proposte che occorrerebbe esplorare per rendere effettiva la tutela della sicurezza.
Si tratta, in altri termini, di dotare finalmente i Servizi di quegli strumenti minimi che consentano un adeguato dispiegarsi dell'attività informativa, come la possibilità di effettuare intercettazioni preventive telefoniche e ambientali ovvero di controllare alcuni ambienti, mediante penetrazione fisica. Inoltre, importanti strumenti sono da ritenere l'autorizzazione ad accedere agli istituti carcerari, la possibilità di rilevare ed esaminare reperti criminosi, la possibilità di emanare documenti e segni di identificazione di copertura.
Queste facoltà non sono in contraddizione con la contestuale previsione di criteri di stretta legalità e con i vincoli e le garanzie del più rigoroso controllo del Parlamento.
Si tratta, infatti, di rendere quantomeno possibile per i Servizi di sicurezza ciò che già è nelle possibilità della polizia di prevenzione e giudiziaria, colmando quell'incomprensibile e un po' singolare "gap" che impedisce inspiegabilmente le operazioni degli agenti dei Servizi o talora le colloca al limite della legalità, anche quando ciò non sarebbe necessario.
Di qui alla questione dell' "ombrello protettivo", su cui il Comitato parlamentare si è a suo tempo diffuso richiamando i cardini dell'attuale sistema nell'art. 202, co. 4, e 256, co. 4, del codice di procedura penale, nonché prospettando ulteriori ampliamenti inerenti al personale dei Servizi che non rivesta più tale qualifica (facoltà di opporre il segreto di Stato per fatti inerenti al periodo in cui l'interessato prestava servizio) e l'applicabilità dell'articolo 472 c.p.p.
A ben vedere, le preoccupazioni intuibili di invadere una sfera di privacy al di fuori di una procedura di controllo giurisdizionale (ma non necessariamente, come si osserverà in seguito), trovano già nel diritto penale, e non solo nella più volte richiamata sentenza costituzionale - che si fonda sulla "superiorità" del valore della sicurezza dello Stato rispetto ad altri valori, pur costituzionalmente protetti - non trascurabili controdeduzioni. Nell'esaminare partitamente i comportamenti legali, in quanto aderenti a una regola normativa, e quelli legittimi, in quanto finalizzati al perseguimento di uno scopo qualificato dalla legge e ad esso coerente, si evidenzia infatti, secondo un principio di legalità sostanziale, la mancanza della violazione del bene giuridico quando il comportamento, non legale, è viceversa legittimo nelle finalità che esso realizza.
La volontà del Legislatore potrebbe, dunque, spingersi per questi casi alla previsione di un'esimente di carattere generale collegata alla necessità di tutela della sicurezza dello Stato, quando, ovviamente, si operi nell'ambito di procedure regolarmente autorizzate secondo gli schemi di controllo che di seguito si illustreranno.
Pressoché in tutti gli Stati europei e negli altri principali Paesi tali problematiche hanno da tempo trovato adeguata soluzione.
In particolare, gli ordinamenti dei Paesi di area anglosassone (USA, Canada, Gran Bretagna, Australia) offrono sistemi efficaci e pienamente soddisfacenti sul piano delle garanzie.
Come si vedrà nel successivo paragrafo è sempre prevista, in linea generale, una procedura autorizzativa preventiva, salvo i casi d'urgenza (in cui è comunque previsto un controllo successivo, quale "ratifica"), da parte dell'Autorità politica o da parte di un foro speciale della Magistratura, nonché un pregnante controllo del Comitato parlamentare.
Disciplinare anche nel nostro ordinamento questi aspetti consentirà, da un lato, di disporre di Servizi più efficienti, dall'altro, di sgombrare il campo definitivamente da qualsivoglia sospetto di attività non legali.


Il tema del controllo riveste, nel nuovo quadro che si viene delineando, assoluto rilievo. Com'è noto, diversi sono i momenti del controllo che rifluiscono sugli Organismi di intelligence.
Ponendo per ora da parte i controlli gerarchici di tipo ministeriale, che si esercitano con i tradizionali strumenti amministrativi, non esclusi quelli ispettivi e/o d'inchiesta, ciò su cui più diffusamente ci si interroga è la portata e l'intensità del controllo parlamentare, che è elemento ricorrente nei principali Paesi europei, anche se diversamente strutturato e articolato.
In alcuni casi (Germania) esso è esteso, attraverso una sottocommissione del Comitato, anche ai bilanci; in altri, il Comitato è destinatario anche delle notizie coperte da segreto di Stato (Spagna); in molti casi, il controllo è particolarmente destinato anche alle c.d. attività non convenzionali, sulle quali ci si è soffermati nel precedente paragrafo, che nella gran parte degli altri Paesi europei sono consentite agli Organismi di intelligence sulla base di una autorizzazione politica o da parte di un foro speciale della Magistratura.
Il Comitato per i Servizi di informazione e sicurezza e per il segreto di Stato ha reiteratamente e comprensibilmente richiesto, nelle due ultime legislature, un ampliamento dei propri poteri, ove si consideri che l'art. 11 della Legge n. 801 ne limita il potere cognitivo alle sole "linee essenziali", indicando peraltro come unici interlocutori istituzionali, per esplicare l'attività di controllo di propria competenza, esclusivamente il Presidente del Consiglio dei Ministri e il CIIS.
Allo stesso Comitato può essere opposta l'esigenza di tutela del segreto in ordine alle informazioni che eccedono i citati limiti.
In realtà, i poteri dell'Organismo parlamentare, in via di prassi, sono stati esercitati con maggiore ampiezza, ove si consideri, ad esempio, la circostanza ricorrente di audizioni dei responsabili dei Servizi, nonché di funzionari di vario livello, oltre il fatto che, secondo quanto risulta dalle relazioni del Comitato, tutte le richieste di notizie da esso formulate sono state di norma soddisfatte.
Tuttavia, il tema del potenziamento dei controlli parlamentari deve essere affrontato, tenendo in debito conto le altre soluzioni adottate in Europa. Sarebbe però opportuno che tale processo veda contestualmente ed equilibratamente un ampliamento dei poteri dell'intelligence, secondo un'equazione che potrebbe essere così esemplificata: maggiori poteri - maggiore controllo.
Speciale menzione meritano tre aspetti e cioè la possibilità per il Comitato parlamentare di:
a) acquisire documentazione dei Servizi;
b) conoscere le questioni per le quali va opposto il Segreto di Stato;
c) esperire forme di controllo sui bilanci.
Quanto al punto sub a), si ritiene che, nei limiti di specifici accertamenti, possa ritenersi giustificata un'estensione del potere di controllo agli elementi documentali.
Occorre tuttavia precisare che tale facoltà andrebbe limitata a una semplice esibizione, per evitare che la documentazione classificata dei Servizi circoli, seppure in un ambito limitato, considerata la delicatezza delle informazioni che essa può contenere, suscettibili di formare oggetto di strumentalizzazioni di parte.
Diverso è il caso indicato sub b). Una corretta prospettiva istituzionale, infatti, sconsiglia forme di cogestione del segreto estranee alla corretta dialettica tra potere esecutivo e organi di controllo. Diversa appare invece la questione del controllo successivo all'utilizzazione del segreto.
Opportuna sembra ancora essere l'estensione del potere di controllo del Comitato anche ai mezzi finanziari, settore nel quale deve valere la regola della massima trasparenza.
Un problema non risolto, peraltro, permane: quello di garantire e rafforzare la segretezza dei lavori del Comitato e delle notizie apprese in quella sede, anche attraverso la previsione di sanzioni che penalizzino comportamenti non conformi alle regole parlamentari.
Ma è bene anche tenere conto che l'esigenza del controllo ha trovato di recente forme nuove e diverse.
Senza considerare il "controllo", attinente più alla sfera patologica che fisiologica, da parte dell'Autorità Giudiziaria, trovano crescente spazio nell'esperienza di altri Paesi, soluzioni diverse. Ci si riferisce a interessanti istituti che, pur collocandosi sul versante del controllo esterno, non contraddicono il principio di specialità del controllo che rappresenta il denominatore comune di tutte le legislazioni sul tema e che trae origine proprio dalla necessità di tutela della riservatezza.
Realmente innovativa è, al riguardo, la figura del Commissioner, magistrato che, nell'ordinamento inglese, esercita un foro speciale competente a giudicare su tutte le istanze prodotte da cittadini che lamentano l'intrusione dell'attività dei Servizi nei loro confronti. Un altro ordinamento, quello olandese, prevede nel quadro delle competenze affidate alla figura dell'Ombudsman poteri di controllo anche nei confronti dell'attività dei Servizi rispetto ai diritti dei cittadini, anche se le risposte alle istanze rivolte a questa Autorità si limitano ad attestare se un'attività dei Servizi si sia verificata e se sia stata svolta in forma legale.
Nell'ordinamento francese, poi, l'Authority che esercita il controllo sul trattamento informatico dei dati dispone di una diretta facoltà di controllo anche sui Servizi, che devono osservare, come ogni altra amministrazione pubblica, le disposizioni dettate in materia.

Si può in buona sostanza affermare che in una moderna democrazia la giusta tendenza è verso una pluralità dei controlli.
Il vero problema degli Organismi d'intelligence non è quello di sottrarsi ai controlli che anzi, come già precedentemente illustrato, devono essere il corrispettivo di qualsivoglia competenza. In verità, si tratta di articolare i controlli stessi in modo che il loro esercizio non comprometta esigenze vitali per gli Organismi stessi.
L'esempio dell'Ombudsman olandese appare in questo senso chiarificatore. Il cittadino ha una attestazione ufficiale circa la legalità del controllo, senza tuttavia potersi spingere a verificare particolari che comprometterebbero la struttura e l'attività del Servizio.
L'adozione di una simile figura anche nel nostro ordinamento, concepita come "proiezione" della portata dispositiva della legge n. 241/90, potrebbe, oltre che soddisfare esigenze di garanzia assai sentite nel campo della tutela amministrativa, contribuire a costituire, insieme con un potenziato controllo parlamentare e ministeriale, un quadro esauriente e coerente con il contesto europeo.


In linea di principio e anche di fatto non può ipotizzarsi l'attività di un Servizio di intelligence che non sia anche connotata dalla massima riservatezza in ordine alle strutture e al modus operandi.
Ciò nonostante, pare non agevole prescindere dalla circostanza, prevalente nell'attuale momento storico, che porta ad associare qualunque istanza di impermeabilità dell'attività, al sospetto di comportamenti non legali e dunque a una funzione della Magistratura spinta più sul versante di un controllo "sic et simpliciter" che, più propriamente, su accertati aspetti di rilevanza penale.
Sul piano dei princìpi, la questione è stata già affrontata e risolta dalla richiamata sentenza costituzionale n. 86 del 1977, che ha operato un bilanciamento tra l'interesse alla sicurezza e l'interesse alla giustizia a favore del primo, secondo criteri che hanno poi trovato un'estrinsecazione normativa visibile nelle norme sul segreto di Stato e in quelle del nuovo codice di procedura penale.
Sempre sul piano dei princìpi, è di tutta evidenza che il rapporto tra Autorità Giudiziaria e Servizi dovrebbe essere improntato alla totale e piena collaborazione, in quanto di norma gli interessi da tutelare coincidono, tranne possibili eccezioni che trovano nell'ordinamento una loro soluzione.
Eppure, in controtendenza con tutto ciò che avviene nel resto d'Europa dove risulta che il rapporto abbia trovato un equilibrio fondato sulle funzioni istituzionali, nel nostro Paese questa relazione lascia normalmente insoddisfatti entrambi gli interlocutori.
Da parte della Magistratura, sembra a volte manifestarsi una tendenza a considerare le attività dei Servizi sempre potenzialmente illegittime, ragione per cui questi ultimi sono destinatari di numerose richieste che hanno per lo più un fine indagativo piuttosto che collaborativo.
Da parte dei Servizi, si esprime talvolta il disagio connesso agli effetti, in termini di destrutturazione, che la costante "ingerenza" dell'Autorità Giudiziaria può sortire sull'intero impianto di riservatezza, relativo all'identità degli appartenenti ai Servizi, alle sedi, al modus operandi, nonché al contesto delle notizie, tenuto conto che nell'ambito processuale, per definizione pubblico, non è consentito dalle norme vigenti alcuna forma di tutela della riservatezza diversa dall'opposizione del segreto di Stato, il ricorso alla quale è ovviamente circoscritto e limitato.
Il problema è più facilmente comprensibile laddove si esamini nel contesto dei rapporti internazionali, considerato che in nessun altro Paese l'attività d'intelligence può essere facilmente "violata" da indagini giudiziarie e, pertanto, la sola ipotesi che documenti possano essere consegnati alla Magistratura comporta una rarefazione dei collegamenti informativi tra i Servizi.
Il problema, a ben vedere, può sul piano della prassi essere ricondotto a tre specifiche tematiche:
a) in primo luogo, occorre riferirsi al già richiamato tenore dell'articolo 9 della legge n. 801, che di fatto pone una barriera tra le attività dei Servizi e l'Autorità Giudiziaria, attraverso il combinato disposto di una serie di norme che seguono una linea coerente e uniforme (qualifica degli appartenenti ai Servizi; obbligo di fare rapporto in via gerarchica; facoltà di ritardo, per il direttore del Servizio, della trasmissione della notizia di reato).
Le notizie e le informazioni in possesso del Servizio, trasmesse alla Polizia Giudiziaria, rivestono il valore di meri indizi o sospetti sulla cui attendibilità spetta a quest'ultima effettuare ogni utile riscontro prima di darne notizia all'Autorità Giudiziaria.
Pertanto, le richieste dell'A.G. tese ad acquisire la documentazione, nella fase delle indagini, attraverso un provvedimento peraltro autoritativo (art. 256 c.p.p.) - quando non addirittura ascoltando i singoli agenti operativi quali persone informate sui fatti nell'ambito di un procedimento di cui il Servizio stesso si è occupato - da un lato sembrano contrapporsi allo spirito della legge, dall'altro alimentano, recando comunque danni alla riservatezza, una sensazione di artificiosa contrapposizione di fini;
b) in secondo luogo, poiché le norme non consentono alcuna alternativa tra la consegna sic et sempliciter di tutti i documenti richiesti e l'opposizione del segreto di Stato, la situazione obiettiva che si concretizza è una compromissione degli apparati d'intelligence nel senso sopraindicato;
c) in terzo luogo, problemi non minori riguardano la tutela degli appartenenti agli Organismi chiamati in un pubblico procedimento.
In conclusione, occorre che la problematica trovi una sua soluzione, attraverso un riesame delle disposizioni già vigenti, che produca qualche intervento innovativo, teso a ristabilire un ordinato funzionamento delle diverse attribuzioni, secondo quei princìpi di equilibrio che si desumono dal quadro ordinamentale che si è avuto modo di descrivere.
In tal senso, il disposto dell'art. 256 c.p.p. potrebbe prevedere un'eccezione per gli Organismi informativi, consistente nella previsione di una procedura autorizzatoria del Presidente del Consiglio dei Ministri per l'acquisizione di documenti dei Servizi, ferma restando la facoltà di opposizione del segreto di Stato. Potrebbe anche ipotizzarsi che la norma preveda la contestuale possibilità, nella fase delle indagini, quando di norma vengono richiesti i documenti, di consentire al Pubblico Ministero la visione degli atti presso gli Uffici del Servizio, secondo quella procedura di "in camera inspection" che ha già dato ottimi risultati negli ordinamenti anglosassoni.
Ciò consentirebbe, da un lato, una proficua collaborazione, dall'altro, la possibilità di circoscrivere le acquisizioni documentali.
Inoltre, sarebbe assai utile introdurre una forma di tutela della documentazione, diversa dall'opposizione del segreto di Stato, che consenta, soprattutto in relazione alle necessità di salvaguardare i rapporti internazionali, quantomeno di non consegnare un documento nella sua integralità, ovvero di non consegnarlo affatto, previa autorizzazione del competente Ministro, sottoposta al Controllo del Comitato Parlamentare.
Per ciò che infine concerne la tutela dell'identità degli appartenenti ai Servizi chiamati in pubblico dibattimento, dovrebbe trovare piena applicazione l'art. 472 c.p.p., che consente lo svolgimento del processo a porte chiuse per motivi di sicurezza dello Stato.


Ultime e brevi considerazioni vanno riferite al personale dei Servizi, con particolare riferimento alle modalità di reclutamento, alla formazione e allo status.
La questione è di grande attualità, in quanto in molti Paesi, negli anni più recenti, i Servizi hanno adottato delle politiche mirate a diversificare le professionalità degli appartenenti agli Organismi, stabilendo un contatto in particolare con il mondo delle Università.
Per rendere appetibile l'impiego nel settore dell'intelligence sono state anche diffuse pubblicazioni volte a fornire quelle necessarie informazioni sulle finalità dell'istituzione, l'iter professionale e lo status.
Nel nostro Paese, il Comitato parlamentare di controllo si è in varie occasioni occupato del problema, soprattutto in relazione a due aspetti:
a) le modalità di reclutamento;
b) la permanenza nei Servizi, ovvero se gli organici debbano avere tendenziale carattere di stabilità o, viceversa, essere caratterizzati da una appartenenza temporanea.
Quanto alla prima questione, è noto che nell'attuale sistema, ai sensi dell'art. 7 della legge n. 801, il personale dei Servizi è assunto direttamente ovvero per trasferimento temporaneo da altre Amministrazioni dello Stato.
In proposito, chi scrive ritiene che le modalità di attività dei Servizi nei loro campi d'impiego richiedano l'applicazione di un principio di massima libertà nel reclutamento del personale, nel senso che si debba lasciare alla responsabilità dei vertici politici e tecnici la scelta di attingere da ogni settore della società che sia funzionale agli scopi da perseguire.
Evidentemente, tra questi settori rilievo prioritario dovrà essere riconosciuto alla Pubblica Amministrazione, dove sarà possibile acquisire professionalità già formate, soprattutto già orientate all'attività operativa.
In questo senso, l'attuale sistema legislativo sembra soddisfacente, tenuto conto che il problema delle modalità di reclutamento e altre questioni di carattere amministrativo ricadono nell'ambito di una normativa di livello secondario. Il rigore nel reclutamento non attiene esclusivamente al soddisfacimento dei requisiti tecnico-professionali, bensì ad altri due aspetti che costituiscono una sorta di pre-requisito per qualunque aspirante agente dei Servizi. Ci si riferisce all'affidabilità in termini di sicurezza e ai requisiti psico-attitudinali che il contesto dell'attività di intelligence richiede siano peculiari e spiccati.
Quanto al secondo problema, sulla preferibilità dell'uno o dell'altro sistema si confrontano due posizioni. Chi tende a preferire un modello stabile, presta attenzione soprattutto alle necessità di formazione professionale, alla capitalizzazione dell'esperienza di lavoro, alla creazione di una forte identità degli Organismi.
Tutti questi fattori, non sarebbero realizzabili ove la permanenza fosse limitata nel tempo, tenuto conto anche della circostanza che non esistono altri settori dello Stato che svolgono omologhe attività.
Coloro che, viceversa, propendono per l'ipotesi della permanenza limitata sono indotti a tali conclusioni dalla considerazione che la delicatezza delle funzioni svolte consigli di avvicendare il personale per non sedimentare pericolose incrostazioni o centri di potere.
Le due posizioni, tuttavia, possono trovare un momento di conciliazione. Infatti, mentre si ritiene che per la gran parte del personale possa essere adottata più proficuamente la scelta della stabilità, poiché i vantaggi di una simile opzione sembrano prevalenti ai fini di una buona organizzazione e impiego delle risorse, i criteri di permanenza temporanea potrebbero riguardare una ristretta fascia di alti dirigenti il cui ruolo, evidentemente, ha una influenza nelle preoccupazioni manifestate sub b).
Ciò che tuttavia resta assolutamente fondamentale è l'adozione di un modello elastico e non rigido per ciò che concerne l'assunzione, l'impiego e anche l'allontanamento del personale per cui venga meno il rapporto di fiducia. Tali requisiti sono irrinunciabili e caratterizzano la normativa in materia di personale di tutti i Servizi di intelligence.
Per ciò che infine riguarda lo status, posto che, ovviamente, quanto ai princìpi fondamentali, si applica agli appartenenti ai Servizi la disciplina generale del pubblico impiego, non può trascurarsi la necessità che la assoluta peculiarità del lavoro nei Servizi, caratterizzato da una formale "chiusura" dei rapporti con l'esterno (si pensi alla circostanza che l'appartenente ai Servizi, anche nella sua vita privata, non può rivelare il suo reale impiego lavorativo), nonché talvolta dall'abbandono, ancorché temporaneo, delle carriere di appartenenza, siano necessariamente assistiti da una normativa che tuteli e riconosca le posizioni di status. Non si tratta, evidentemente, di riconoscere privilegi, quanto di far sì che una professione certamente "sui generis" sia ritenuta allettante dalle persone professionalmente più preparate, che dovrebbero costituire, in ragione della delicatezza e importanza del lavoro svolto, l'élite della pubblica amministrazione.
In tal senso sarebbe anche auspicabile che una quota consistente del budget sia investito nella formazione permanente del personale.
Mentre, infatti, può essere considerato un danno relativamente colmabile che un impiegato ministeriale non sia con metodicità aggiornato o formato ai nuovi problemi, per un operatore dell'intelligence questo costituisce sostanzialmente un paradosso che ne inficia fortemente le potenzialità lavorative.
La cultura dell'intelligence, oggi patrimonio persino dei gruppi privati, deve crescere nelle Istituzioni di uno Stato moderno. E questo processo non può che nascere dall'interno degli Organismi, che sono deputati a tale ruolo.



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