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Per Aspera Ad Veritatem n.5
Il Trattato di Maastricht: moneta unica e prospettive politiche future

Anna FERRI e Silvana LOTTI




Il presente articolo si pone l'obiettivo di fornire un quadro, che non ha la pretesa di essere esaustivo, del processo che ha portato alla creazione e allo sviluppo dell'Unione europea, affrontando al contempo le problematiche, di notevole portata, che attualmente vengono poste all'attenzione dell'opinione pubblica europea e in particolare italiana - considerato che fino al giugno del corrente anno la Presidenza del Consiglio dei Ministri dell'Unione è stata affidata al governo del nostro paese - anche in relazione all'avvio della Conferenza intergovernativa dei Capi di Stato e di Governo degli Stati dell'Unione.
Si tenterà inoltre di definire, in via del tutto generale, quali sono le principali sfide che gli Stati dell'Unione dovranno affrontare per consentire la realizzazione degli "Stati Uniti d'Europa", obiettivo - in parte previsto dallo stesso Trattato di Maastricht - senza dubbio ambizioso e tale da richiedere non solo un superamento, o meglio, un ampliamento del progetto politico previsto dal trattato stesso, bensì l'acquisizione da parte di tutti i "cittadini europei" di una maggiore consapevolezza della sua rilevanza anche attraverso una nuova e reale adesione all'ideale europeista.


Le origini del processo che ha portato gradualmente alla creazione della comunità europea vanno individuate nella situazione politica ed economica internazionale esistente alla fine della seconda guerra mondiale.
L'Europa cessava di costituire il centro nevralgico della politica internazionale avendo, tra l'altro, perso il ruolo di potenza coloniale, e risultava chiara la divisione del mondo in due blocchi, uno strettamente legato, sia sul piano politico che economico, agli Stati Uniti e l'altro sotto il controllo dell'URSS.
In questo nuovo scenario politico si inserivano le problematiche di carattere economico dell'Europa rappresentate principalmente dalla necessità di procedere alla ricostruzione industriale post-bellica e, più in generale, di sanare il dissesto economico che investiva i paesi vinti così come quelli vincitori.
La costituzione di organizzazioni internazionali come le Nazioni Unite, il GATT, la BIRS, il FMI e l'elaborazione dello stesso Piano Marshall furono finalizzate proprio alla creazione di condizioni favorevoli alla ripresa degli scambi commerciali internazionali, al raggiungimento di una nuova stabilità monetaria internazionale, a fornire strumenti di aiuto e sostegno allo sviluppo.
Nel 1948 nacque l'OECE proprio al fine di gestire i fondi del Piano Marshall destinati alla ricostruzione dell'Europa, trasformata, nel 1951, nell'OCSE a cui aderirono, in un quadro di più ampia collaborazione extraeuropea, anche gli Stati Uniti, il Canada e il Giappone.
Nel 1954 fu costituita la UEO, nell'ambito della quale gli Stati aderenti (Francia, Germania, Italia, Belgio, Paesi Bassi, Lussemburgo e Gran Bretagna) si impegnavano a collaborare in campo politico e militare.
Nel 1959, nell'ambito del Consiglio d'Europa, gli Stati aderenti si impegnavano invece a favorire una più stretta unione politica, economica, culturale e sociale dei paesi europei.
Accanto alle problematiche di carattere economico, in Europa veniva avvertita in maniera pressante anche la necessità di realizzare un'unione di carattere politico-federale.
Gli Stati Uniti, dal canto loro, assunsero un atteggiamento di estremo favore verso la creazione di un'Europa occidentale forte e unita sia sul piano politico che economico, in quanto questa avrebbe costituito una maggiore garanzia della capacità di far fronte sia alle pressioni esterne provenienti dal blocco sovietico che interne derivanti dai partiti comunisti nazionali.
In questo contesto si inserì la dichiarazione del Ministro degli Esteri francese Robert Schuman, il 9 maggio 1950, il quale sostenne la necessità, per la salvaguardia della pace mondiale, di avviare concrete iniziative finalizzate a mettere in comune le principali materie prime strategiche dell'Europa, ossia il carbone e l'acciaio.
Questa proposta avrebbe potuto costituire un valido strumento per risolvere il problema franco-tedesco, legato da una parte all'annosa rivalità tra questi due paesi e dall'altra a quello delle limitazioni alla sovranità tedesca, stabilite a conclusione della guerra, concernenti in particolare il disarmo imposto alla Germania che si rifletteva soprattutto sulla possibilità di procedere alla ricostruzione dell'industria pesante tedesca.
Si pensò quindi di sottoporre quest'ultima al controllo di un ente internazionale, senza che ciò costituisse una misura punitiva ai danni di un paese sconfitto in quanto il medesimo controllo o, per meglio dire, "messa in comune" delle risorse, avrebbe coinvolto anche altri paesi europei.
Fu quindi firmato a Parigi il 18 aprile 1951 il trattato istitutivo della Comunità Europea del Carbone e dell'Acciaio (CECA), al quale aderirono oltre alla Francia e alla Germania, anche Italia, Belgio, Paesi Bassi e Lussemburgo (questi ultimi tre già costituenti il BENELUX).
L'adesione alla CECA comportò l'impegno da parte dei paesi membri ad accettare limitazioni alla propria sovranità nazionale nell'ambito del settore carbosiderurgico, che venne sottratto al controllo dei governi nazionali, per essere affidato totalmente all'ente comunitario.
I risultati derivanti dalla creazione di questo mercato comune settoriale furono talmente inaspettati da spingere i paesi aderenti ad ampliare tale tipo di collaborazione anche ad altri campi.
Dopo il fallimento del tentativo di creare una comunità a scopi di difesa (CED) e la conseguente battuta di arresto nel processo di integrazione europea, il 25 marzo 1957 vennero firmati a Roma i trattati istitutivi della Comunità Economica Europea (CEE) e della Comunità Europea per l'Energia Atomica, più nota come EURATOM.
Alla luce delle scelte sia sotto il profilo istituzionale che delle competenze che vennero operate con il trattato di Roma, si può dire che prevalse sulla tesi federalista quella "funzionalista" secondo la quale il processo di integrazione economica e politica doveva avvenire gradualmente e spontaneamente.
La creazione di queste comunità fu finalizzata a realizzare un'integrazione progressiva dei mercati degli Stati membri e delle loro economie in un mercato comune, nonché un sistema economico comune, in vista dell'integrazione degli Stati membri in un'organizzazione politica di tipo federale o confederale, quale risultato, in un periodo più o meno lungo, della stessa integrazione economica.
Il trattato CEE in particolare prevedeva il passaggio dall'unione doganale (area esente da dazi interni e con un unico dazio comune esterno da applicare agli Stati terzi) ad un mercato comune, ossia ad un'area di libera circolazione dei fattori produttivi in cui si procedesse all'armonizzazione delle politiche statali in vari settori (agricolo, trasporti, fiscale, ecc.) in vista della realizzazione di un'unione economica. (1)
In particolare, gli obiettivi da realizzare erano la libera circolazione delle merci, l'istituzione di un'unione doganale, l'adozione di una politica agricola comune, la libera circolazione di persone, servizi e capitali, una politica comune dei trasporti, la salvaguardia del regime di libera concorrenza.
La CEE consentì agli Stati membri un rapido sviluppo economico nel corso degli anni ‘50 e ‘60, permettendo in particolare all'Italia di trasformarsi da paese principalmente agricolo a paese industrializzato.
Ciò favorì la graduale adesione alla comunità di altri paesi europei, in tempi successivi, quali Gran Bretagna, Danimarca, Irlanda, Grecia, Spagna, Portogallo, Austria, Finlandia e Svezia.
Ciò che concerneva l'ambito della politica economica e monetaria fu affrontato nel trattato di Roma fissando princìpi generali. L'obiettivo previsto dal trattato CEE in materia fu infatti quello di realizzare la convergenza delle politiche economiche nazionali in vista della realizzazione dell'Unione economica e monetaria.
Si riconobbe che per la realizzazione del mercato comune e dell'integrazione economica era necessario coordinare le politiche economiche e ravvicinare le legislazioni nazionali, nonché si affermò la necessità di adottare una politica monetaria comune che fosse fonte di equilibrio e stabilità sia dei cambi che dei prezzi all'interno del mercato comune.
Date queste premesse, gli articoli che nel trattato vennero dedicati specificamente alla politica monetaria (artt. 103-109) non prevedevano tuttavia appositi vincoli per le autorità monetarie nazionali, né un loro impegno a coordinarsi in materia.
Per ciò che concerne invece la politica economica comune, il trattato CEE affidò al Consiglio dei Ministri esclusivamente il compito di provvedere al coordinamento delle politiche economiche nazionali degli Stati membri (art. 145), favorendo la cooperazione intergovernativa in ambito comunitario.
Prevaleva in tal modo la convinzione che in un mercato comune caratterizzato dalla libera concorrenza la convergenza delle economie nazionali si sarebbe realizzata spontaneamente grazie ai meccanismi del libero mercato.
Il Trattato CEE si limitava a stabilire (artt. 108-109) che, qualora uno Stato membro avesse registrato un grave squilibrio nella bilancia dei pagamenti, tale da creare distorsioni nel mercato comune e turbative alla politica commerciale comunitaria, la Commissione avrebbe potuto indicare le misure di intervento ritenute più idonee a sanarlo. Qualora queste non fossero state risolutive, il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata, su proposta della Commissione e previo parere del Comitato Monetario, avrebbe potuto riconoscere al paese interessato il cd. "concorso reciproco", ossia concedere consistenti sostegni economici, sia attraverso il FMI che con il contributo degli altri Stati membri. Qualora anche questi non si fossero rivelati risolutivi, la Commissione poteva autorizzare lo Stato interessato ad adottare misure di salvaguardia, a condizione che queste incidessero il più limitatamente possibile sul mercato comune e che fossero adeguate all'entità dello squilibrio verificatosi. Inoltre la Commissione poteva ricorrere a misure volte ad evitare alterazioni dei traffici derivanti dai provvedimenti restrittivi adottati dal paese in difficoltà nei confronti di paesi terzi.
Le misure di salvaguardia potevano comunque essere revocate o modificate dal Consiglio, con una delibera a maggioranza qualificata.
La Comunità, inoltre, nel corso degli anni, ha affidato ulteriori competenze in materia di politica economica ad organi comunitari, in parte previsti dallo stesso Trattato di Roma, quali il Comitato monetario, il Comitato dei governatori delle banche centrali, il Fondo europeo di cooperazione monetaria (Fecom) e il Comitato di politica economica.
Il Comitato monetario, costituito dai rappresentati della Commissione e degli Stati membri, aveva il compito di formulare pareri per la Commissione e il Consiglio.
Il Comitato dei governatori delle banche centrali coordinava le politiche monetarie delle banche centrali nazionali e formulava pareri per il Consiglio, mentre il Fondo europeo di cooperazione monetaria (Fecom) aveva il compito di sovrintendere al funzionamento dello SME.
Venne inoltre affidata al Consiglio dei Ministri dell'Economia e delle Finanze (Ecofin) il compito di sovrintendere ("sorveglianza multilaterale") alle politiche economiche nazionali e alla loro compatibilità con gli obiettivi comunitari in materia.


Il primo decisivo impulso al coordinamento e alla convergenza in campo monetario è stato impresso con la creazione nel 1979 del Sistema Monetario Europeo (SME), a seguito della risoluzione del Consiglio europeo di Bruxelles del 5 dicembre 1978, attuato con gli accordi di Basilea del 13 aprile 1979, conclusi tra le banche centrali degli Stati membri e noti anche come Accordi Europei di Cambio.
Con la creazione dello SME si intendeva dar vita ad un'area di stabilità monetaria europea, volta a favorire un ritorno progressivo al pieno impiego, un avvicinamento dei livelli di vita nazionali, l'eliminazione delle differenze regionali, nonché uno sviluppo comune in vista della realizzazione di una vera e propria unione economica.
Il sistema monetario europeo, stabilito con gli accordi di Basilea e tuttora vigente, si basa sui seguenti punti:
- la moneta base dello SME è l'ECU (ossia "unità di conto europea") costituito da un paniere di monete nazionali la cui composizione è determinata da quantità fissate delle valute degli Stati membri. Questa composizione viene periodicamente riesaminata e può essere modificata, purché il valore esterno dell'ECU rimanga invariato, ossia purché tale revisione investa esclusivamente la composizione interna della moneta europea in relazione al valore assunto dalle valute che la costituiscono, ma non il suo valore esterno.
L'ECU può essere utilizzato dalle autorità monetarie nazionali per regolare le proprie operazioni finanziarie, come denominatore del meccanismo di cambio e per le operazioni relative ai meccanismi di intervento e credito;
- le autorità monetarie nazionali dei paesi aderenti si sono accordate per fissare un "tasso centrale" in termini di ECU della propria moneta, impegnandosi inoltre ad intervenire per difendere tale tasso qualora la sua oscillazione rischiasse di superare il valore centrale prefissato di uno scarto superiore al 2,25% (all'Italia, al momento degli accordi, fu riconosciuta la possibilità di ricorrere ad una banda allargata pari al 6%). In sostanza quindi, ciascuna moneta nazionale assume un valore in ECU la cui variazione deve avvenire entro e non oltre una determinata banda di oscillazione e ciò deve essere garantito da appositi interventi monetari da parte delle rispettive banche centrali nazionali;
- viene creato un "indicatore di divergenza", ossia un sistema di controllo sulle fluttuazioni dei cambi delle monete dello SME, che permetta di individuare la moneta che più delle altre si discosti dal valore della media comunitaria e pertanto di intervenire con misure di politica economica adeguate prima che il valore del tasso di cambio della moneta interessata raggiunga i margini di fluttuazione prefissati.
È possibile dire che lo SME ha permesso la creazione di un'area di stabilità monetaria europea, determinando altresì un "effetto disciplina" sui paesi a più alto tasso di inflazione e favorendo una maggiore responsabilità dei governi partecipanti nell'adozione delle decisioni di politica economica, rafforzando tra l'altro lo spirito di collaborazione tra i partners.
Risultava evidente tuttavia, a dieci anni dalla conclusione degli accordi di Basilea, quanto fosse importante per la realizzazione di una vera e propria unione monetaria che gli Stati membri accettassero di rinunciare alla propria sovranità nazionale in un settore che tradizionalmente a questa era affidato, considerato che tra l'altro non tutti gli Stati membri aderivano allo SME (Gran Bretagna e Grecia).
Era inoltre evidente la mancanza di un adeguato coordinamento delle politiche economiche nazionali che incidono direttamente sulle variabili reali del sistema economico.
Se pertanto, grazie agli accordi europei di cambio, si era riusciti a garantire una riduzione del tasso d'inflazione all'interno della comunità, analogo successo non era stato raggiunto nel risolvere adeguatamente il problema dei deficit del bilancio pubblico e delle bilance dei pagamenti, situazione che, tra l'altro, impediva un reale e consistente miglioramento delle economie più deboli.


Un'ulteriore e decisiva tappa nel processo di integrazione europea è stata rappresentata dalla firma, il 17 febbraio 1986, dell'Atto Unico Europeo, entrato in vigore il 1° luglio 1987, con il quale i dodici paesi membri si sono impegnati, oltre che a favorire la realizzazione di un mercato caratterizzato dalla libera circolazione delle persone, delle merci, dei servizi e dei capitali, anche ad adottare politiche comuni nei settori della ricerca e della tecnologia, nonché a garantire una maggiore cooperazione in materia di politica regionale, agricola, ambientale, sociale e sanitaria.
A tali fini, furono apportate alcune modifiche ai trattati istitutivi che garantissero procedure decisionali più efficaci e democratiche di quelle vigenti, quali la possibilità per il Consiglio dei Ministri di adottare le proprie decisioni in alcuni settori, anziché all'unanimità, a maggioranza qualificata e la partecipazione più diretta del Parlamento europeo al processo decisionale del Consiglio dei Ministri.
Nel preambolo dell'Atto Unico Europeo venne inoltre riproposto l'obiettivo della realizzazione dell'unione economica e monetaria.
Nel 1988 il Consiglio europeo incaricò un comitato ad hoc costituito dai governatori delle banche centrali nazionali e presieduto da Jacques Delors, allora anche presidente della Commissione, di studiare e proporre le tappe concrete per la realizzazione dell'unione monetaria.
Il Rapporto Delors che scaturì dai lavori di questo Comitato, reso noto nell'aprile del 1989 come relazione sull'Unione economica e monetaria in Europa, sosteneva che tale unione dovesse essere il frutto di un unico processo, articolato in tre fasi successive, alle quali effettivamente si procedette, almeno in parte, e tuttora si sta procedendo, attraverso le decisioni e secondo le modalità fissate nelle successive riunioni del Consiglio europeo.
Quest'ultimo, riunitosi a Madrid nel giugno 1989, stabilì che la prima fase sarebbe stata avviata a partire dal 1° luglio 1990, per concludersi nel dicembre 1993.
Questa avrebbe dovuto essere caratterizzata dalla piena liberalizzazione del mercato dei capitali (a partire proprio dal 1° luglio 1990), dal completamento del mercato unico (entro il 31 dicembre 1992) e da una maggiore convergenza delle politiche economiche nazionali, con particolare riguardo all'impegno da parte degli Stati aderenti ad evitare disavanzi eccessivi di bilancio e soprattutto il relativo finanziamento monetario.
Dal punto di vista della politica monetaria, tutte le valute sarebbero dovute entrare a far parte dello SME e a tutte avrebbe dovuto essere applicata la banda di fluttuazione ordinaria pari al 2,25% rispetto al tasso centrale, eliminando così la possibilità di ricorrere alla banda allargata. Avrebbe dovuto inoltre essere accentuato il ruolo di "sorveglianza multilaterale" del Consiglio dei Ministri dell'Economia e delle Finanze, nonché rafforzato il ruolo dell'ECU.
Al fine di realizzare i suddetti obiettivi, la Comunità adottò due apposite decisioni (nn. 90/141 e 90/142 del 12.3.1990), volte in particolare a garantire un maggiore coordinamento delle banche centrali nazionali in materia di politica monetaria.
Durante il successivo Consiglio europeo tenutosi a Roma il 27 e 28 ottobre 1990 si stabilì l'avvio della seconda fase a partire dal 1° gennaio 1994 e gli Stati membri si impegnarono ad un ulteriore rafforzamento del coordinamento delle politiche monetarie nazionali, al fine della realizzazione dell'unione monetaria e della moneta unica.
Sulla base degli impegni presi a Roma, gli Stati membri svilupparono i lavori della Conferenza intergovernativa che portò, nel febbraio 1992, alla conclusione del trattato sull'Unione europea, firmato nel Consiglio europeo di Maastricht, con il quale è stata stabilita la realizzazione della seconda e terza fase dell'unione economica e monetaria.
Il Trattato è stato sottoscritto formalmente il 7 febbraio 1992 ed è stata prevista la sua entrata in vigore a partire dal 1° gennaio 1993 (data, tra l'altro, di completamento del mercato unico) qualora "tutti gli strumenti di ratifica saranno depositati".
Il Trattato è composto da "Disposizioni comuni" che fissano princìpi generali e indicazioni specifiche relative ai membri dell'Unione Europea. Tali disposizioni modificano i Trattati CEE che, in tale nuova versione, costituiscono l'asse portante del nuovo Trattato. Contiene altresì, "disposizioni" che modificano i Trattati CECA ed EURATOM; "disposizioni" relative alla Politica Estera e di Sicurezza Comune; "disposizioni" relative alla Cooperazione nei settori della Giustizia e degli Affari Interni; "disposizioni finali" che contengono in particolare una clausola di revisione generale del Trattato da attivare nel 1996; 12 "Protocolli" che garantiscono alcune esenzioni a favore del Regno Unito e della Danimarca rispetto all'Unione Economica e Monetaria, nonché la preservazione della legislazione antiabortista in Irlanda; 33 "dichiarazioni" interpretative delle disposizioni del Trattato.
L'accordo prevede l'instaurazione di un'unione tra i paesi già membri della comunità europea, sostanzialmente fondata su quelli che sono stati definiti "tre pilastri" portanti, consistenti in:
- la preesistente Comunità europea, nell'ambito della quale è compresa la realizzazione dell'unione economica e monetaria;
- la politica estera e di sicurezza comuni (PESC);
- la cooperazione in materia di giustizia e affari interni.
Gli obiettivi dell'Unione possono pertanto essere individuati (2) :
- nella realizzazione di un progresso economico e sociale equilibrato, che sia anche sostenibile e attuabile non solo attraverso l'instaurazione del mercato comune, ma anche con il rafforzamento della coesione economica e sociale, nonché con la creazione di un'unione economica e monetaria basata su una moneta unica;
- nell'adozione di una politica estera, di sicurezza e di difesa comuni attuate attraverso l'affermazione sullo scenario internazionale di un unico soggetto europeo;
- nella tutela dei diritti e degli interessi dei cittadini degli Stati membri con il relativo riconoscimento di una vera e propria cittadinanza dell'Unione;
- in una stretta cooperazione nel settore della giustizia e degli affari interni.
Per la realizzazione dei suddetti obiettivi ruolo centrale viene affidato al Consiglio europeo, organo di indirizzo politico dell'Unione, composto dai Capi di Stato e di Governo degli Stati membri e dal Presidente della Commissione europea, il quale imprime all'Unione l'impulso necessario al suo sviluppo e ne definisce gli orientamenti politici generali, riunendosi almeno due volte l'anno sotto la presidenza dello Stato membro che detiene la presidenza del Consiglio dei Ministri.
Il Titolo VI del trattato è dedicato alla politica economica e monetaria, sulla quale il presente lavoro in particolare si soffermerà. Gli artt. 102A-104C riguardano la politica economica e gli artt. 105-109 la politica monetaria; gli artt. 109A-109D contengono disposizioni istituzionali e gli artt. 109E-109M disposizioni transitorie.
Il complesso di queste norme è finalizzato alla creazione di un'unione monetaria e alla realizzazione di un forte coordinamento delle politiche economiche nazionali attraverso impegni e condizionamenti sempre più stringenti.
È infatti prevista la costituzione di una nuova istituzione, il Sistema europeo di banche centrali (SEBC) di cui faranno parte la Banca Centrale Europea (BCE) e le Banche centrali nazionali.
L'organizzazione e le competenze del SEBC e della BCE, nonché la creazione dell'Istituto Monetario Europeo, sono regolate rispettivamente dal Protocollo sullo Statuto (53 articoli) e dallo Statuto dell'IME, ai quali vanno aggiunte una serie di dichiarazioni e protocolli, allegati al trattato, concernenti le procedure per i disavanzi eccessivi, i criteri di convergenza e altro.
Al fine di realizzare l'unione economica e monetaria viene affidato al Consiglio dei Ministri il compito di elaborare "gli indirizzi di massima da sottoporre al Consiglio Europeo, al quale compete, congiuntamente alla Commissione e agli Stati membri, esercitare il controllo sulla effettiva realizzazione del coordinamento e sul rispetto dei criteri di convergenza, con l'ausilio del Parlamento europeo. In quest'ambito, è riconosciuto al Consiglio europeo il potere di rivolgere raccomandazioni e comminare sanzioni.
È da sottolineare che mentre sul piano della politica economica si fa riferimento esclusivamente ad un forte coordinamento degli Stati membri che tuttavia conservano le loro responsabilità in materia, per ciò che concerne la politica monetaria si prevede un trasferimento di sovranità a favore delle istituzioni comunitarie, nonché precisi vincoli e criteri che tali istituzioni e i governi nazionali devono rispettare, al fine di garantire la stabilità e la disciplina di bilancio. In particolare, è previsto l'impegno dei governi nazionali a :
- contenere il disavanzo di bilancio entro il 3% del PIL, il debito pubblico entro il 60% del PIL e il tasso di inflazione ad un livello che si discosti al massimo dell'1,5% dal livello medio di inflazione dei tre paesi membri aventi il minor tasso. I tassi di interesse nominali a lungo termine non dovranno inoltre registrare uno scarto superiore al 2% rispetto alla media dei tre paesi "più virtuosi" in materia di inflazione;
- a permanere nello SME almeno per due anni prima della realizzazione della moneta unica, in modo che sia garantita la stabilità interna dei tassi di cambio.
È inoltre fatto divieto alla BCE e alle Banche centrali nazionali di concedere "scoperti di conto" o altro tipo di facilitazioni creditizie alle amministrazioni statali, regionali o locali.
Questi vincoli sono finalizzati a costituire le premesse, da realizzare in più fasi, per la creazione, al più tardi il 1° gennaio 1999, della moneta unica europea.
A questo fine, ruolo fondamentale verrà svolto, oltre che dalla BCE e dal SEBC (organi che si andranno di seguito a descrivere più dettagliatamente), da altre due istituzioni: il Comitato economico e finanziario, destinato a sostituire, nella terza fase, il Comitato monetario, e l'Istituto monetario europeo, attivo a partire dal 1° gennaio 1994 (data di avvio della seconda fase), con l'obiettivo di favorire il coordinamento delle politiche monetarie e consentire la realizzazione, nella terza fase, del SEBC.
L'IME è stato fondato allo scioglimento del Comitato dei Governatori delle Banche Centrali della Comunità Europea (costituito nel 1964), assumendone funzioni e attribuzioni. È importante sottolineare che tale Comitato ha contribuito fortemente all'unificazione monetaria, partecipando alla stesura dell'Atto Unico Europeo e allo schema di realizzazione delle fasi dell'Unione economica e monetaria prevista dal già citato rapporto Delors, nonché del Trattato di Maastricht.
L'Istituto, che ha contribuito in maniera consistente al processo dell'unificazione monetaria continuando il lavoro sviluppato dal Comitato dei Governatori nel corso della prima fase dell'UEM, ha compiuto il 1° gennaio 1996 il suo secondo anno di attività. Con sede a Francoforte, opera in modo permanente con proprie strutture ed è dotato di piena personalità giuridica, bilancio autonomo e articolata struttura organizzativa.
All'IME compete il coordinamento delle politiche monetarie e del cambio e la preparazione del passaggio alla moneta unica, in vista della sua sostituzione, durante la terza fase, da parte della Banca Centrale Europea (BCE).
Secondo il Trattato di Maastricht, quest'ultima avrà il compito di:
- autorizzare "in via esclusiva" l'emissione di banconote all'interno della Comunità, emissione che potrà avvenire anche attraverso le banche centrali nazionali;
- approvare il volume del conio delle monete metalliche coniate dagli Stati membri;
- emanare regolamenti aventi portata generale e obbligatori in tutti i loro elementi, direttamente applicabili sul territorio degli Stati membri, nonché formulare raccomandazioni, decisioni e pareri.
Risulta, pertanto, riconosciuta nella BCE una nuova fonte di produzione normativa nell'ambito della Comunità, sottoposta all'eventuale ed esclusiva giurisdizione della Corte di Giustizia, senza che il Parlamento europeo possa esercitare sugli atti prodotti dalla BCE alcun potere di intervento.
Gli organi della BCE saranno il Consiglio direttivo e il Comitato esecutivo.
Il Comitato esecutivo sarà costituito da un Presidente, un Vice Presidente e altri 4 membri. I membri del Comitato esecutivo e i Governatori delle Banche centrali nazionali costituiranno invece il Consiglio direttivo.
La Banca Centrale Europea (BCE) e le Banche centrali nazionali costituiranno il SEBC, che avrà il compito di:
- definire e attuare la politica monetaria della Comunità;
- effettuare le operazioni sui cambi, in linea con quanto previsto dall'art. 109;
- detenere e gestire le riserve ufficiali in valuta estera degli Stati membri;
- promuovere il regolare funzionamento dei sistemi di pagamento.
L'art. 109J conferisce inoltre al Consiglio ("riunito nella composizione dei Capi di Stato e di Governo") il potere di deliberare, entro il 31 dicembre 1996, l'avvio della terza fase qualora si siano realizzate le condizioni di stabilità e di convergenza economiche, accertate sulla base di apposite relazioni presentate dalla Commissione e dall'Istituto monetario europeo e concernenti la realizzazione di "un alto grado di sostenibile convergenza", verificato in base a:
- il raggiungimento di un alto grado di stabilità dei prezzi;
- la sostenibilità della situazione della finanza pubblica;
- il rispetto dei margini normali di fluttuazione dei cambi previsti dallo SME;
- livelli dei tassi di interesse a lungo termine che riflettano la stabilità della convergenza raggiunta. Fondamentale sarà pertanto, per la realizzazione della terza fase, l'adozione di una politica comune dei tassi di interesse.
Qualora saranno soddisfatti questi criteri, tenuto conto dei risultati dell'integrazione dei mercati, della situazione delle bilance dei pagamenti nazionali, con particolare riguardo alle partite correnti, e considerata l'evoluzione dei costi monetari del lavoro, il Consiglio dovrà verificare, a maggioranza qualificata, sulla base delle valutazioni espresse dal Consiglio dei Ministri economici e finanziari, se ciascuno Stato e la maggioranza di essi soddisfino le condizioni per la realizzazione della moneta unica e se sia opportuno passare alla terza fase della UEM, stabilendone eventualmente la data di inizio, tenendo conto che tra il momento della decisione e quello della data di avvio dovrà trascorrere almeno un anno.
Qualora tale decisione dovesse, al contrario, portare ad una valutazione negativa circa la possibilità di avviare la terza fase, questa avrà comunque inizio a partire dal 1° gennaio 1999.
In quest'ultimo caso, il Consiglio europeo, sei mesi prima della scadenza ultima, dovrà decidere, sulla base dei suddetti parametri, quali paesi potranno essere ammessi a pieno titolo a partecipare all'UEM e quali invece dovranno essere considerati "Stati membri con deroga", condizione che comporterà, per questi ultimi, forti limitazioni alla loro partecipazione alle decisioni adottate dalle istituzioni dell'Unione in materia monetaria. Gli Stati membri con deroga potranno comunque richiedere al Consiglio europeo, quando lo riterranno opportuno, di valutare la loro adeguatezza ad entrare a pieno titolo nell'UEM.
È possibile dire, pertanto, che con l'avvio della terza fase le politiche monetarie nazionali dovrebbero essere totalmente trasferite in ambito comunitario e gestite dal SEBC, mentre ogni Stato conserverà l'esercizio della propria sovranità in materia di politiche economiche e di bilancio, tenendo tuttavia sempre conto che si tratta di questioni di interesse comunitario e impegnandosi a coordinarsi in materia nell'ambito del Consiglio. Su questo tema infatti si può parlare non certo di un trasferimento di sovranità nazionale, bensì di una sorta di limitazioni ad essa o, più precisamente, di un suo "esercizio comune". Largo margine è in quest'ambito lasciato alle trattative intergovernative e ben poco viene affidato a criteri automatici, tanto che i maggiori poteri vengono riconosciuti ad un organo quale il Consiglio economia e finanze di cui fanno parte proprio i rappresentanti dei governi nazionali, laddove in generale non sono previste apposite "sanzioni", se non di natura politica, per gli Stati che non dovessero rispettare gli accordi presi.
Nella realizzazione degli obiettivi fissati a Maastricht viene generalmente riconosciuta l'importanza che avrà un serio e reale impegno politico alla creazione dell'unione economica e monetaria.
Per quanto concerne l'Italia, bisogna tener presente che, come per gli altri Stati membri, l'adesione all'unione economica e monetaria comporterà una modifica della costituzione economica e in particolare un maggiore vincolo all'adozione delle politiche di bilancio, che dovranno aderire ad un modello uniforme comunitario e dovranno essere destinate alla riduzione inderogabile dei deficit di bilancio e del debito pubblico.
Bisogna inoltre considerare che se con l'avvio della terza fase dovranno realizzarsi un sistema di cambi fissi, la stabilità dei prezzi nonché la sottrazione della politica monetaria al controllo delle autorità monetarie nazionali, sarà necessario adeguare le politiche economiche nazionali a questa nuova realtà, tenendo altresì conto del fatto che saranno definitivamente preclusi al governo sia la possibilità di ricorrere al canale monetario interno per immettere moneta nel sistema economico, sia il ricorso alla banca centrale nazionale per coprire i deficit di bilancio, data la definitiva indipendenza di questa dall'autorità politica nazionale.
Ciò richiederà, non solo all'Italia, bensì ad ogni Stato membro, una maggiore flessibilità degli altri fattori economici, quali ad es. la mobilità del fattore lavoro, la libertà negli investimenti, la variabilità dei tassi di interesse e dei costi, l'elasticità della spesa pubblica e del bilancio statale.
Il trattato di Maastricht ha tuttavia sollevato, dopo la sua conclusione, una serie di problematiche, politiche ed economiche, di non facile soluzione che, a tutt'oggi, sono di estrema attualità.
La prima di queste problematiche è emersa con la mancata ratifica del Trattato da parte della Danimarca con il referendum del 2 giugno 1992, che ha posto la questione della possibilità o meno, per una parte dei paesi membri della già esistente comunità europea, di procedere alla realizzazione dell'Unione.
Nel settembre del 1993 la lira e la sterlina irlandese sono inoltre uscite dallo SME (mentre la dracma greca non ne ha mai fatto parte), con la conseguenza che la determinazione del tasso di cambio delle suddette valute risulta stabilita nel libero mercato senza che le banche centrali siano tenute ad intervenire per sostenerlo.
Successivamente si sono verificate una serie di crisi valutarie che hanno investito la peseta spagnola, l'escudo portoghese e la sterlina irlandese, con il conseguente ricorso, per queste valute, ad un allargamento della banda di fluttuazione.
Le ragioni di queste crisi successive sono state da diversi commentatori individuate sia nella volontà del governo tedesco di adottare una politica monetaria restrittiva, finalizzata a garantire l'unificazione tedesca senza causare un'impennata nel tasso di inflazione, sia nell'incertezza circa la realizzazione dell'Unione monetaria così come era stata prevista dal trattato di Maastricht, anche in relazione alla citata mancata ratificata del trattato da parte della Danimarca.
Altro elemento di non scarsa rilevanza è che la liberalizzazione del mercato dei capitali a partire dal 1° luglio 1990 ha determinato il venir meno delle restrizioni valutarie nazionali esistenti precedentemente alla suddetta liberalizzazione, realtà che ha reso molto più difficoltoso il controllo e l'intervento sui cambi.
È emersa così l'estrema difficoltà di mantenere una situazione di libera circolazione dei capitali e delle merci, nonché cambi fissi, in assenza di una reale politica monetaria comune, sebbene tutti gli Stati aderenti abbiano ribadito il proprio impegno a realizzare l'unione economica e monetaria prevista dal trattato sull'unione europea.
A tali vicende si sono aggiunte le diatribe concernenti il presunto accentramento legislativo comunitario e, in particolare, la ripartizione del potere politico e legislativo tra le istituzioni comunitarie e quelle nazionali, nonché i contrasti tra paesi come la Francia, la Germania e la stessa Italia, che ritengono di contribuire in modo eccessivo al finanziamento della comunità-unione e paesi come la Spagna, il Portogallo e la Grecia, che invece affermano di non ricevere gli aiuti necessari a risollevare le loro regioni depresse.
Il peggioramento della situazione economica degli Stati membri, in particolare sotto il profilo dell'occupazione e del grave indebitamento di alcuni di essi, nonché la profonda crisi dello SME, che rischia di mettere in discussione l'evoluzione delle fasi previste a Maastricht per la realizzazione della UEM, costituiscono, a tutt'oggi, alcune delle questioni che rischiano di bloccare la realizzazione dell'unione, nonostante il successivo risultato positivo del referendum in Danimarca nel giugno ‘93 e l'entrata in vigore del trattato, con il deposito dell'ultima ratifica da parte della Germania, il 1° novembre 1993.


Parte delle problematiche sorte successivamente alla conclusione del TUE è stata affrontata al Consiglio europeo di Madrid, svoltosi il 15 e 16 dicembre 1995, a conclusione del semestre di presidenza spagnola.
Il vertice dei Capi di Stato e di Governo dei 15 Stati membri dell'UE si è riunito con l'obiettivo di affrontare una serie di questioni - che si andranno qui di seguito sinteticamente ad esaminare - al fine di pervenire all'elaborazione di una piattaforma di riferimento per la discussione che avrà luogo durante la Conferenza intergovernativa (CIG), la cui apertura era prevista, all'epoca del Vertice, per la primavera del corrente anno.
Il Trattato di Maastricht stabilisce infatti la convocazione di questa conferenza allo scopo di procedere alla revisione del trattato stesso, per quanto concerne taluni aspetti riguardanti le istituzioni dell'Unione e il loro funzionamento (questioni procedurali), la politica estera e di sicurezza comuni e la cooperazione giudiziaria.
Il Vertice di Madrid ha consentito, innanzitutto, di fissare l'apertura, a Torino, dei lavori della suddetta CIG al 29 marzo 1996.
Per quanto concerne le questioni di carattere monetario, è stata sciolta la discussa questione riguardante il nome da attribuire alla futura moneta unica.
Si è stabilito infatti che questa si chiamerà "Euro", mentre per quanto concerne la determinazione delle fasi per il completamento della UEM sono state confermate le date previste dal trattato di Maastricht.
I Capi di Stato e di governo dei 15 paesi della UE hanno preso atto, come del resto era già avvenuto nel corso del vertice svoltosi a Maiorca nel settembre precedente, del fatto che difficilmente la fase finale della UEM potrà essere avviata prima del 1° gennaio 1999. Come si è detto, sei mesi prima di questa data il Vertice dei Capi di Stato e di Governo dovrà valutare, sulla base dei dati economici e finanziari definitivi del 1997, quali paesi sono in grado, in relazione ai noti parametri, di entrare a far parte della UEM. Altra questione da definire sarà quella relativa ai rapporti tra la moneta unica e le monete nazionali dei paesi che eventualmente rimarranno esclusi dall'unione monetaria.
Sulla possibilità di realizzare l'unione monetaria procedendo in maniera differenziata, ossia tra i paesi che progressivamente saranno nelle condizioni economiche per aderirvi, si sono espressi sia il Presidente Chirac che il Cancelliere Kohl. Entrambi hanno ribadito la convinzione, già manifestata in altre sedi in precedenza, che la realizzazione della UEM non potrà prescindere da un consolidamento dell' "asse franco-tedesco", sostenendo altresì che, in quest'ottica, potrà essere opportuno aderire alla logica del cd. "opting in", secondo la quale si potrà procedere all'integrazione tra quegli Stati che, di volta in volta, saranno in grado e vorranno farlo. Tale posizione è stata successivamente confermata dal Presidente della Bundesbank, Hans Tietmeyer, il quale ha affermato, in un convegno di industriali tedeschi tenutosi a Francoforte, che "non può esserci unione monetaria se non ne fanno parte Francia e Germania". Tietmeyer ha inoltre sostenuto la disponibilità tedesca ad accettare un ritardo nei tempi previsti dal Trattato di Maastricht, ma non una revisione dei parametri che devono essere considerati irrevocabili. (3)
Tale questione risulta attualmente di particolare delicatezza per quanto concerne la situazione di alcuni Stati aderenti.
Com'è noto, infatti, l'Italia è uscita dallo SME, svalutando la propria moneta, mentre alcuni paesi membri, come la Spagna e il Portogallo, hanno proceduto all'allargamento della banda di oscillazione delle rispettive monete nazionali.
Per quanto concerne l'Italia, per poter partecipare all'Unione monetaria, sarà necessario procedere al:
- rientro nello SME, peraltro previsto dal Trattato di Maastricht, per tutti i paesi aderenti, due anni prima dell'avvio dell'unione monetaria;
- risanamento della finanza pubblica, accompagnato da una situazione politica di maggiore stabilità;
- controllo sul tasso d'inflazione, da mantenere a livelli meno elevati.
Nel corso del 1994 e del 1995, la realizzazione di questi obiettivi è stata ostacolata dalla scarsa credibilità politica del nostro paese, attraversato da continue crisi di stabilità governativa, dalle quali sono derivati un incremento del differenziale del tasso d'interesse italiano rispetto al tasso tedesco, un'erosione del cambio nel corso del 1994 e una sua rapida caduta nel corso del 1995, con il conseguente aumento della sperequazione esistente tra la situazione monetaria del nostro paese e quella dell'economia reale, che risulta invece in netta ripresa anche grazie agli effetti benefici derivanti dalla svalutazione della lira.
A Madrid si è stabilito inoltre che la CIG dovrà discutere la possibilità di un allargamento della UE agli Stati dell'Europa orientale, a Malta e a Cipro, nonché ad alcuni paesi dell'area mediterranea, nordafricana e mediorientale, quali Marocco, Tunisia, Algeria, Egitto, Israele e altri.
L'eventualità di un allargamento della UE verso il sud del Mediterraneo era già stata precedentemente affrontata durante la conferenza euro-mediterranea, svoltasi a Barcellona il 27 e 28 novembre 1995 e conclusasi con una Dichiarazione approvata all'unanimità dai paesi partecipanti (4) .
Tale dichiarazione prevede, oltre all'intenzione di creare, entro il 2010, un'area di libero scambio tra l'UE e i paesi nordafricani e mediorientali partecipanti alla conferenza, anche l'impegno a favorire una più intensa collaborazione sul piano culturale, politico ed economico, che tenga in particolare conto la necessità di affrontare adeguatamente il problema dei flussi migratori diretti ai paesi della UE e provenienti dalle aree geografiche del Mediterraneo del sud. In particolare, è stata dichiarata la volontà di affrontare una simile tematica agendo sulle principali cause del fenomeno, ricorrendo a soluzioni che prevedano un sostegno alla formazione professionale in loco e che comportino investimenti di capitali a favore dell'occupazione e della modernizzazione di tali sistemi economici.
Sulla base della dichiarazione sottoscritta dalla UE a Barcellona, al vertice di Madrid, gli Stati partecipanti hanno stabilito che, dopo sei mesi dalla conclusione della CIG, i paesi che hanno presentato la propria candidatura all'Unione verranno sottoposti ad un attento e severo monitoraggio volto a verificare l'idoneità di questi all'ingresso nella UE sulla base di criteri economici. La Commissione europea dovrà elaborare un proprio rapporto in merito e le trattative per l'adesione verranno avviate solo con quei paesi che saranno giudicati idonei.
È importante ricordare, a questo proposito, che la questione dell'ingresso di nuovi paesi nella UE è strettamente connessa alla necessità di riformare le procedure decisionali all'interno delle istituzioni dell'Unione (e, in particolare, del Consiglio dei Ministri) che già allo stato attuale, caratterizzato da un'Unione a 15, risultano eccessivamente complesse e articolate e, pertanto, non in grado di garantire la capacità dell'Unione di adottare decisioni pronte ed efficaci. Situazione che è evidentemente destinata a complicarsi in una prospettiva di futuro allargamento della UE.
È indubbio che tale tematica sarà centrale nei dibattiti che avranno luogo nell'ambito della CIG e già da più parti è stato sottolineato come un serio esame di un'ipotesi di allargamento dei membri della UE non possa prescindere da una preventiva soluzione alle questioni di carattere istituzionale e procedurale.
Nell'ambito del Vertice di Madrid è stato infine concluso un accordo di cooperazione con il Mercato comune dell'America del Sud (Mercosur, costituito da Argentina, Paraguay, Uruguay e Brasile), che prevede l'impegno a realizzare tra i paesi firmatari una zona di libero scambio, entro il 2005, che favorisca l'integrazione economica, politica, commerciale, industriale e culturale, nonché un clima di stabilità economica e di sicurezza giuridica che faciliti le esportazioni dei paesi dell'Unione in tale area extraeuropea.


La Conferenza Intergovernativa (CIG), inauguratasi a Torino il 29 e 30 marzo scorsi, si prefigge, come si è detto, l'obiettivo di migliorare il funzionamento della UE e creare le condizioni che consentano di affrontare sia le sfide interne che esterne ad essa.
Una prima questione che va preliminarmente evidenziata è che, in questi ultimi due anni, si è diffuso nei paesi membri un certo scetticismo circa la realizzabilità dei progetti fissati a Maastricht secondo i tempi e i modi previsti.
Ciò può essere ricondotto a varie ragioni.
Principale problema attuale è quello legato alla mancata convergenza di molti Stati aderenti verso i valori della finanza pubblica e dell'inflazione fissati a Maastricht, con la conseguente possibilità di procedere alla realizzazione degli obiettivi del trattato in forma ristretta, costituendo così un'Europa "a due velocità".
Sebbene infatti tutti i paesi aderenti, fatta eccezione per il Regno Unito e la Danimarca, siano desiderosi di partecipare fin dall'inizio alla UEM, diffusi sono i timori di alcuni paesi, come ad esempio la Spagna, di essere danneggiati da un eventuale mercato europeo diviso in due gruppi separati. Viene quindi spesso richiamata la necessità di definire in maniera più chiara i futuri rapporti tra i paesi che parteciperanno alla moneta unica e quelli che eventualmente ne dovessero momentaneamente rimanere esclusi, prevedendo per questi ultimi meccanismi di rientro (opting in) e politiche di sostegno economico per la realizzazione di tale obiettivo.
Tuttavia, tutti gli Stati, pur riconoscendo l'inderogabilità dei criteri di convergenza previsti dal trattato di Maastricht, sottolineano che l'obiettivo centrale da realizzare è quello della riduzione del deficit del bilancio pubblico nazionale e soprattutto del debito. Inoltre la Spagna, il Portogallo e l'Irlanda richiedono un impegno da parte dei partners a rafforzare le politiche di sostegno allo sviluppo dei paesi e delle aree depresse o comunque economicamente più deboli, tenendo conto che, di recente, il Presidente Chirac ha proposto di introdurre tra i criteri di convergenza anche il tasso di disoccupazione.
Da parte di diversi osservatori, è stato infatti sottolineato che la creazione dell'unione monetaria non può prescindere dalla definizione di quello che dovrà essere il ruolo dell'Unione per ciò che concerne la politica economica, nonché dalla decisione di quali interventi questa intende operare nell'economia reale, in particolare per affrontare il problema dell'occupazione che affligge tutti gli Stati membri.
Per l'Italia, sotto il profilo dei criteri di convergenza, il problema centrale è quello del debito pubblico, sul quale, tuttavia, sono in molti a ritenere che avrebbe un indubbio effetto benefico l'eventuale riduzione dei tassi d'interesse derivante proprio dalla partecipazione dell'Italia alla UEM e alla valuta comune europea. Ciò significa che, quasi paradossalmente, per l'Italia l'adesione all'UEM faciliterebbe la realizzazione di quella convergenza sul debito che tuttavia costituisce, insieme al rientro nello SME, condizione essenziale per la sua partecipazione.
Importante è inoltre il vincolo posto a Maastricht sulla stabilità dei prezzi interni, che l'Italia dovrà conciliare con la crescita dell'economia reale.
È indubbio tuttavia che, al di là di queste problematiche di natura strettamente monetaria, la maggiore sfida per l'Italia è quella di dimostrare ai partners europei di essere in grado di tollerare un'unione a cambi fissi accompagnata da una situazione caratterizzata da un contenuto livello del tasso d'inflazione.
Più in generale, il diffuso sentimento di disillusione nei confronti della UEM è da ricondurre al fatto che i cittadini europei, soprattutto in alcuni paesi, come ad esempio l'Austria, avvertono questa Unione come un'imposizione esterna che comporta principalmente sacrifici e vincoli, piuttosto che come un'opportunità positiva per tutti i cittadini dell'Europa unita. Come si è avuto modo di notare in precedenza, quindi, si può ritenere che, al di là delle questioni di carattere propriamente monetario, sussiste la necessità di definire e concordare questioni di carattere politico, ossia di esternare una reale volontà politica di procedere all'Unione europea.
Diversi commentatori e addetti ai lavori hanno osservato in proposito che il rilancio dello spirito europeista deve essere favorito da parte di coloro che parteciperanno alla CIG, nel corso di questo anno e del prossimo, rendendo il più possibile edotta l'opinione pubblica di quanto avviene durante i lavori, di quali sono le posizioni e quali le proposte di ciascuno Stato membro, in poche parole attraverso il tentativo di rendere trasparente e accessibile l'attività dell'Unione ai cittadini europei, superando i limiti dell'ambito tradizionalmente ristretto delle trattative intergovernative e diplomatiche.
La realizzazione di una solida unione economica e monetaria non può ormai prescindere (come del resto anche per gli altri settori - giustizia, sicurezza interna, politica estera - cui tale unione si vorrebbe allargare) dal consenso generale e politico dei cittadini europei a tale progetto. È necessario pertanto che il sentimento di esclusione ed estraneità che molti di questi avvertono nei confronti delle istituzioni europee venga sostituito dalla partecipazione diretta ad esse. Ciò potrà avvenire attraverso una reale democratizzazione del "sistema Europa", per realizzare la quale diversi osservatori propongono di intervenire sulla legge elettorale, "europeizzando" i parlamenti nazionali attraverso la partecipazione dei parlamentari alle delegazioni presso il Consiglio, estendendo le competenze della Corte di Giustizia, aumentando il potere di codecisione del Parlamento europeo.
In proposito, bisogna ricordare che tra le questioni da affrontare alla CIG vanno annoverate proprio quelle relative alle riforme istituzionali e procedurali.
In particolare, si ritiene necessario, come da molti è stato osservato, procedere ad una razionalizzazione delle procedure decisionali all'interno delle istituzioni europee, che comporti innanzitutto una loro riduzione e omogeneizzazione, a prescindere dai settori nei quali le decisioni di volta in volta devono essere adottate.
Un consistente contributo al miglioramento di quell'efficienza delle istituzioni europee, di cui in precedenza si è sottolineata l'importanza, verrebbe apportato sia dalla decisione di estendere il ricorso al voto a maggioranza qualificata, in luogo di quello all'unanimità, sia da una più incisiva applicazione del principio di sussidiarietà.
In proposito, si ritiene di dover rilevare la portata, quanto meno sotto un profilo teorico, di questo principio, laddove venga inserito nell'attuale dibattito italiano concernente l'eventuale riforma in senso federalista della nostra forma di Stato. Osservando infatti le linee evolutive di altri paesi europei, e soprattutto di quelli aventi una tradizione e una storia politica più simili a quella italiana, quali ad esempio la Germania, nonché della stessa Unione europea, sembra emergere una realtà che arriva progressivamente ad attribuire alle "regioni" dell'Europa un ruolo centrale e crescente nel creare uno spazio economico adeguato nel quale le imprese europee possano svilupparsi e sostenere la concorrenza internazionale.
Molti osservatori ritengono infatti, sebbene in proposito non sussista un accordo generale, che il ruolo centrale dello Stato sia destinato ad affievolirsi, se non addirittura a dissolversi, a favore, da una parte, di autorità locali operanti in territori più ristretti rispetto a quello nazionale propriamente inteso e, dall'altra, di autorità e istituzioni che riuniscono in un ben più ampio contesto le entità statuali, quale, ad esempio, vorrebbe essere l'Unione europea.
Si ritiene quindi evidente che il dibattito sul tema federale che attualmente impegna l'Italia dovrebbe o potrebbe essere affrontato con maggiore consapevolezza e portare a soluzioni probabilmente più adeguate ed efficienti, laddove si rivolgesse l'attenzione anche a quello che accade nel contesto della UE e soprattutto alle possibili evoluzioni future di questa.
È necessario ideare, inoltre, un sistema che regoli la partecipazione degli Stati membri alla Commissione, che rischierebbe un eccessivo "affollamento" se ad essa fossero ammessi automaticamente i rappresentanti di tutti gli Stati aderenti, tenendo altresì presente il futuro allargamento dell'Unione.
Per ciò che concerne la definizione della politica estera e di sicurezza comune (PESC), la questione jugoslava ha messo tragicamente in evidenza l'enorme difficoltà di una sua realizzazione, oltre alla necessità di risolvere la questione dell'eventuale assorbimento dell'Unione Europea Occidentale (UEO) nell'Unione Europea. D'altro canto, la difesa è un settore tradizionalmente gestito in esclusiva dai governi nazionali e sulla quale molti Stati sono restii ad accettare limitazioni consistenti di sovranità e ancor meno ad operare definitivi trasferimenti di questa. Sull'organizzazione di una politica comune di difesa un certo peso dovrà inoltre comunque avere la definizione dei rapporti in questo contesto con gli Stati Uniti. I recenti avvenimenti francesi, con particolare riferimento alla ripresa unilaterale degli esperimenti nucleari da parte di questo paese, non hanno certamente contribuito, visti anche gli attriti che ne sono derivati con alcuni partners, tra cui l'Italia, ad un progresso in questo settore.
Analoghe difficoltà vanno rilevate per quanto concerne la cooperazione, prevista a Maastricht, in materia di giustizia e affari interni. Sono emerse infatti numerose difficoltà di natura tecnica nell'armonizzazione delle rispettive legislazioni nazionali, dovute anche alla ritrosia degli Stati membri a modificare normative e consuetudini consolidate. Non ultima per importanza è inoltre la generale indifferenza nell'applicazione dell'accordo di Schengen, accompagnata da ostacoli tecnici dovuti in alcuni casi alla mancata ratifica dell'accordo stesso o alla necessità, come nel caso dell'Italia, di varare apposite norme che ne consentano l'applicazione.
Sussiste infine il problema del già citato allargamento dell'Unione ad altri paesi, tra cui quelli dell'Europa orientale, sul quale sembra esserci, allo stato attuale, un generale accordo, fatta eccezione per la Turchia.
Va ricordato infatti che, il 3 dicembre 1995, il Parlamento europeo ha ratificato l'accordo doganale con la Turchia, la quale si è impegnata, tra l'altro, ad abolire, a partire dal 1° gennaio 1996, i dazi alle importazioni di prodotti industriali provenienti dai paesi della UE, in previsione di una vera e propria adesione futura a questa. I rapporti con la Turchia sono stati tuttavia piuttosto travagliati, e lo sono tuttora, anche a causa delle numerose e gravi violazioni dei diritti umani commesse dal governo turco ai danni della popolazione curda. La ratifica dell'accordo doganale ha costituito, secondo alcuni commentatori internazionali, un tentativo da parte della UE, peraltro fallito, di sostenere alle elezioni politiche che si sono successivamente svolte il 24 dicembre in Turchia il partito di centro-destra, "filoeuropeista".
La questione dell'adesione della Turchia alla UE è quindi destinata ad ulteriori rallentamenti e comunque risulta tuttora da definire.
La Conferenza intergovernativa, che si è aperta a Torino il 29 marzo scorso, dovrà quindi affrontare le numerose questioni sinteticamente delineate, provvedendo a negoziare una riforma del trattato di Maastricht che tenga conto della realtà esistente e che ponga le basi per l'effettivo avviamento della UEM al più tardi il 1° gennaio 1999, in un clima di incertezza monetaria e politica e di dubbia percezione, da parte dei cittadini europei, di quelli che sono i reali interessi comuni da perseguire.


Come si è detto, il 29 marzo 1996 segna due avvenimenti importanti: l'apertura del Consiglio Europeo di Torino e la Conferenza Intergovernativa per la revisione dei Trattati.
Dalle problematiche trattate e dalle decisioni che si prenderanno dipenderà l'intero futuro del Trattato di Maastricht che determinerà anche la possibilità di realizzazione della stessa Unione monetaria, che dovrà essere ultimata entro il 1999.
I lavori della Conferenza avranno la durata di un anno e si dovranno sviluppare secondo il programma presentato dal governo italiano, il cui orientamento politico è stato approvato da tutti i Capi di Stato e di Governo. L'attuale presidenza irlandese e la prossima olandese, saranno vincolate politicamente dalle linee guida tratteggiate a Torino. La scala delle priorità del programma indicata al termine della Conferenza, pur dovendo essere rispettata, lascerà comunque ampio spazio alle soluzioni da adottare, secondo le diverse necessità.
Il processo di integrazione, basato sulle capacità individuali di ciascun paese partecipante, dovrà seguire le politiche e le linee d'azione tratteggiate dal Trattato con l'obiettivo fondamentale del rispetto dei bisogni primari dei cittadini europei, quali:
- la promozione dell'occupazione;
- la protezione dell'ambiente;
- la tutela della libertà e della sicurezza, individuale e collettiva, attraverso l'arricchimento del concetto di cittadinanza europea e dei diritti che ne derivano;
- la lotta ai fenomeni criminali (terrorismo e traffico di droga), applicando metodi comuni riguardanti il rafforzamento della cooperazione negli affari interni e nella giustizia. Lo stesso metodo comunitario è stato inoltre proposto per affrontare il problema dell'emigrazione;
- il rispetto dei livelli decisionali.
È emersa l'importanza primaria del problema dell'adattamento delle istituzioni attraverso meccanismi e procedure da seguire nel futuro, in modo tale da adeguarle alle necessità dell'integrazione dando così la possibilità all'Unione di affermare la propria identità esterna.
Il tema dell'occupazione è stato il problema centrale del Consiglio Europeo e si è potuto constatare che la creazione dei posti di lavoro rappresenta l'obiettivo principale per tutto il mondo politico europeo.
Riguardo a questa scottante e grave questione, il Consiglio Europeo ha preso in considerazione tutti i lavori presentati dagli Stati membri, il più recente dei quali è il Memorandum francese sul modello sociale europeo.
Dall'analisi della gravità del problema è emerso che si dovrà procedere ad un patto europeo di fiducia (promosso dal Presidente Santer alla Commissione), riguardante esclusivamente l'occupazione, da realizzarsi attraverso la crescita economico-industriale e l'incremento della competitività. Questo patto potrà comportare, in seguito, una revisione delle prospettive finanziarie. Il tema dell'occupazione, come si vedrà meglio nel successivo paragrafo, è stato uno degli argomenti centrali discussi nel Consiglio Europeo di Firenze, alla luce delle esperienze già individuate dai rispettivi Capi di Stato e di Governo nelle precedenti riunioni tenutesi a Essen, Cannes e Madrid. A questo proposito sono state avviate azioni comunitarie per stimolare gli investimenti pubblici e privati nelle infrastrutture, nella ricerca, nell'innovazione tecnologica e nella formazione, tutti settori potenzialmente creatori di lavoro.
Il Ministro Agnelli ha inaugurato la Conferenza Intergovernativa per la revisione dei Trattati richiamando le priorità fissate nelle conclusioni del Consiglio Europeo e anticipando sommariamente gli obiettivi italiani approvati di recente dal Governo.
Il Primo Ministro Major, dopo aver espresso la sua preoccupazione circa la grave situazione creatasi per l'economia del Regno Unito a seguito della diffusione illimitata di notizie allarmanti, e non del tutto accertate dal punto di vista scientifico, concernenti l'epidemia di encefalopatia spongiforme, derivata dalla consumazione di carni bovine infette provenienti dalla Gran Bretagna, ha sensibilizzato i partecipanti ad affrontare il problema a livello europeo e non strettamente nazionale. Questa argomentazione è stata appoggiata, nella conferenza stampa finale, dal Presidente del Consiglio Dini e dal Presidente della Commissione Santer.
Il Cancelliere Kohl ha richiamato l'attenzione sul rispetto del principio di sussidiarietà e sull'alleggerimento degli oneri di rilevazione statistica che alcune norme comunitarie pongono a carico di piccole e medie imprese.
Nel complesso, è comunque emersa la preoccupazione manifestata dai vari ministri degli Esteri di non riuscire nella attuazione di quanto avviato.
Il Ministro Kinkel ha sottolineato l'aspirazione tedesca a realizzare un'Europa federale composta da Stati e regioni che, pur nella loro comunanza, mantengano vive le rispettive peculiarità. Ha espresso inoltre la volontà del popolo tedesco di assumersi le proprie responsabilità europee e ha formulato proposte circa l'ampliamento della UE, l'estensione del voto a maggioranza e la creazione di una politica estera e di sicurezza comune.
Il Ministro Charette ha delineato quattro punti fondamentali:
- il mantenimento, nell'ambito del processo di integrazione, della "natura federale" dell'Unione, evitando che questa degeneri in una semplice area di libero scambio;
- la creazione dell'identità del cittadino europeo garantendogli la sicurezza interna;
- l'introduzione di meccanismi di flessibilità in materia economica per i paesi partecipanti all'Unione europea, in maniera tale da non creare paralisi o avanzamenti troppo lenti nel processo di integrazione, anche in considerazione della realtà politica ed economica internazionale.
I paesi scandinavi hanno privilegiato le tematiche ambientali e occupazionali, mentre i paesi del BENELUX hanno proposto l'introduzione di normative che garantiscano l'equilibrio tra le istituzioni all'interno di tutti i paesi. Il Portogallo e l'Irlanda hanno richiamato la necessità della solidarietà nella realizzazione dell'Unione europea. Il ministro Westendorp, che ha anche l'incarico di Presidente del Gruppo di Riflessione, omaggiato per il suo contributo pluriennale in favore della costituzione dell'Europa unita, ha affermato la volontà della Spagna di continuare a sostenere la politica di integrazione.
Dopo l'intervento dei ministri degli Esteri appartenenti all'Europa Centrale e Orientale, nonché di Malta e Cipro, il Ministro Agnelli ha espresso la volontà della Presidenza italiana di tenere informati tutti i paesi candidati all'adesione sullo sviluppo dei futuri negoziati e di fare affidamento sul sostegno dei 15 sulla revisione del Trattato.
C'è da segnalare che, in concomitanza con l'inizio del Consiglio Europeo e della Conferenza Intergovernativa, a Torino hanno avuto luogo anche incontri e manifestazioni di carattere sociale, culturale e imprenditoriale ai quali hanno preso parte anche il Ministro Agnelli e l'ambasciatore Ferraris.
L'ampia partecipazione alle manifestazioni svoltesi nella città ha confermato l'interesse dell'Italia al problema europeo e ha contribuito anche al successo della Conferenza sotto il profilo organizzativo e logistico.
A chiusura del Consiglio Europeo di Torino, i candidati all'adesione alla UE (i Paesi dell'Europa Centrale, Orientale e mediterranea) sono stati invitati a partecipare allo scopo di essere informati dei lavori della Conferenza.
Sebbene il lavoro svolto del Consiglio Europeo di Torino sia stato proficuo e caratterizzato da proposte ambiziose, si è allo stesso tempo realisti nel pensare che non sarà affatto facile rispettare l'impegno di concludere il negoziato in un così breve tempo, ossia entro il primo semestre del 1997.


Il Consiglio Europeo, svoltosi a Firenze il 21 e 22 giugno scorsi, che ha, tra l'altro, concluso il semestre di presidenza italiana dell'Unione europea, ha affrontato alcune delle tematiche delineate nei paragrafi precedenti, fissando le basi e delineando i princìpi che dovranno guidare la prosecuzione dei lavori per la riforma del trattato di Maastricht, che si terranno nel corso della presidenza irlandese prima, e olandese poi, e che dovranno concludersi entro la primavera del 1997.
Va evidenziato, in primo luogo, quello che è stato da diversi commentatori definito il "piccolo capolavoro diplomatico" del governo italiano, consistente nel successo ottenuto nel raggiunto accordo con il governo inglese circa il problema della cd. "mucca pazza". È stato infatti ribadito che la tutela della salute dei cittadini comunitari costituisce il primo obiettivo dell'Unione e pertanto è stato stabilito che l'embargo sulle carni provenienti dalla Gran Bretagna verrà sospeso da parte degli altri paesi dell'Unione solo gradualmente e a seguito dei controlli effettuati dalla UE e in particolare del Comitato veterinario dell'Unione. Analoga sospensione avrà luogo, per tappe successive, sulle merci dirette ai paesi del Terzo Mondo.
Per quanto concerne l'unione economica e monetaria, è stato raggiunto un accordo intorno ad un cd. "patto di stabilità", in base al quale gli Stati membri si sono impegnati ad evitare i disavanzi eccessivi del bilancio pubblico e a considerare la soglia del 3% rispetto al PIL, fissata a Maastricht, come limite massimo che potrà essere superato solamente in casi del tutto eccezionali e temporanei. È stata rinviata al vertice europeo straordinario, che si terrà a Dublino il prossimo ottobre, la definizione delle sanzioni che il Consiglio potrà comminare agli Stati membri che non dovessero attenersi a tale "patto". In proposito, è stata ribadita la necessità di procedere ad un'integrazione differenziata, secondo la quale avanzeranno nel cammino dell'Unione economica e monetaria quei paesi che saranno in grado e vorranno farlo, stabilendo procedure e condizioni per l'ammissione di quegli Stati che vorranno aderire successivamente. In ogni caso, anche questi ultimi dovranno adottare le proprie decisioni di politica economica e monetaria, tenendo conto che si tratta di questioni di carattere e interesse comune.
Mentre è stato ribadito, nel rapporto presentato dai Ministri finanziari della UE, che la stabilità dei prezzi, unitamente a solide politiche monetarie e di bilancio, costituisce la premessa fondamentale per garantire la stabilità dei tassi di cambio e per poter quindi procedere alla creazione dell'EURO, sono stati confermati i parametri fissati a Maastricht, da raggiungere comunque entro il 1997, laddove si è invece convenuto sulla necessità di ritardare i tempi di attuazione dell'Unione economica e monetaria. L'avvio della moneta unica dovrebbe quindi aver luogo a partire dal 1° gennaio 1999.
Sono inoltre state tracciate le linee essenziali di quello che è stato definito lo "SME 2", ossia il meccanismo che regolerà i rapporti di cambio tra l'EURO e le monete nazionali che in primo momento rimarranno escluse dall'unione monetaria. Secondo il rapporto presentato dai Ministri finanziari della UE, la partecipazione allo "SME 2" avverrà su base volontaria e dovrà prevedere, per le monete che ne faranno parte, margini di fluttuazione piuttosto ampi al fine di evitare manovre speculative. Lo "SME 2" costituirà in ogni caso il "passaggio obbligato" per i paesi che di volta in volta decideranno di aderire all'unione monetaria. Pertanto è stato affidato al Consiglio Ecofin, congiuntamente al Comitato economico e finanziario, alla Commissione e alla BCE, il compito di svolgere un'attività di controllo e accertamento sulle politiche dei tassi di cambio dei paesi non partecipanti all'unione monetaria, anche al fine di evitare distorsioni e ripercussioni sul mercato unico.
In vista del vertice di Dublino, il Consiglio, l'IME e la Commissione sono attualmente inpegnati a definire:
- gli elementi principali del rapporto che caratterizzerà i paesi partecipanti all'unione monetaria e quelli che invece ne resteranno momentaneamente esclusi;
- la disciplina fiscale dei paesi che parteciperanno fin dall'inizio alla terza fase della UEM;
- lo stato giuridico dell'EURO, nonché il modello e la descrizione dettagliata delle banconote e delle monete;
- il quadro normativo, organizzativo e logistico necessario al SEBC per svolgere le proprie funzioni.
Altro tema discusso nel corso del vertice di Firenze è stato quello concernente la disoccupazione. Secondo la maggior parte dei commentatori, su questo fronte va riconosciuto il fallimento del Presidente della Commissione Santer, sostenuto dal Presidente Prodi, di rilanciare un piano europeo di lotta alla disoccupazione. Il "patto di fiducia" proposto da Santer era infatti finalizzato ad ottenere dai Quindici lo stanziamento di circa 27.000 miliardi di fondi comuni da utilizzare per interventi strutturali a sostegno dell'occupazione negli Stati membri. In particolare, si proponeva il finanziamento di reti transeuropee di trasporti e telecomunicazioni finalizzate al rilancio della crescita economica e pertanto alla creazione di nuovi posti di lavoro. Tale proposta sembra essere stata, di fatto, ostacolata soprattutto dal cancelliere Kohl, il quale ha sostenuto la necessità di affrontare tale classe di problemi, non tanto a livello macroeconomico, con interventi "di tipo keynesiano", quanto piuttosto su base microeconomica, su scala nazionale o regionale. La stabilità e la riduzione dell'inflazione sono, secondo Kohl, i migliori strumenti di politica sociale.
La decisione sullo stanziamento dei fondi a sostegno delle reti transeuropee e dell'occupazione è stata pertanto rinviata alle decisioni dei ministri finanziari, che, tuttavia, già da diverso tempo, hanno assunto una posizione contraria a tale tipo di interventi comunitari.
Al Consiglio Europeo si è altresì raggiunto, con il consenso di tutti i paesi membri riuniti a Firenze, esclusi i britannici, un accordo molto importante in materia di sicurezza internazionale: la creazione dell'FBI dell'Unione Europea. Per tutti, la convenzione su "Europol" ha costituito un passo avanti nella istituzione di un organismo di polizia comunitario, nel rispetto del termine del giugno 1996, stabilito l'anno scorso a Cannes.
Finora "Europol" era attiva solo come unità antidroga, con sede a L'Aja, e con funzioni di scambio di dati su persone e reati legati al narcotraffico. In futuro "Europol" avrà invece una competenza ad ampio raggio: dai furti al traffico di materiale nucleare, dalla lotta all'immigrazione clandestina alla prevenzione del terrorismo.
La controversia sorta con la Gran Bretagna, che ha determinato il ritardo nella definizione dell'accordo, è stata superata ribadendo il riconoscimento della Corte di giustizia europea di Lussemburgo quale foro competente per tutte le controversie legate all'interpretazione e all'applicazione della convenzione su "Europol", stabilendo tuttavia un meccanismo di opting out che riconosce al Regno Unito la possibilità di sottrarsi alla Corte di giustizia per eventuali dispute, afferenti alla convenzione "Europol", tra Stati o tra Stati e cittadini.
Per quanto concerne, infine, le questioni istituzionali, ogni decisione è stata rinviata al vertice straordinario dei Quindici che si terrà a Dublino in ottobre sotto la presidenza irlandese.
A conclusione del semestre di presidenza dell'Unione, il Governo italiano ha presentato un rapporto che, oltre a fornire un quadro di questa prima fase della CIG, potrà costituire una valida griglia di riferimento che sarà sviluppata e arricchita solamente qualora verrà definita una ben precisa volontà politica da parte dei Paesi membri dell'Unione di realizzare gli ambiziosi obiettivi fissati a Maastricht.


(1) L'art. 2 del trattato stabilisce che "La comunità ha il compito di promuovere, mediante l'instaurazione di un mercato comune e il graduale ravvicinamento delle politiche economiche degli Stati membri, uno sviluppo armonioso delle attività economiche nell'insieme della Comunità, un'espansione continua ed equilibrata, una stabilità accresciuta, un miglioramento sempre più rapido del tenore di vita e più strette relazioni fra gli Stati che ad essa partecipano".
(2) L'articolo B, Titolo I, delle "Disposizioni comuni" stabilisce che l'Unione si prefigge come obiettivo da conseguire "promuovere un progresso economico e sociale equilibrato e sostenibile, segnatamente mediante la creazione di uno spazio senza frontiere interne, il rafforzamento della coesione economica e sociale e l'instaurazione di un'unione economica e monetaria che comporti a termine una moneta unica, in conformità delle disposizioni del presente trattato". A tal fine si ritiene necessario "uno sviluppo armonioso ed equilibrato delle attività economiche nell'insieme della Comunità, una crescita sostenibile, non inflazionistica e che rispetti l'ambiente, un elevato grado di convergenza dei risultati economici, un elevato livello di occupazione e di protezione sociale, il miglioramento del tenore e della qualità della vita, la coesione economica e sociale e la solidarietà tra gli Stati membri" (Art. 2, Titolo II), nonché "una politica commerciale comune; un mercato interno caratterizzato dall'eliminazione, fra gli Stati membri, degli ostacoli alla libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali; un regime inteso a garantire che la concorrenza non sia falsata nel mercato interno; il ravvicinamento delle legislazioni nazionali nella misura necessaria al funzionamento del mercato comune" (Art. 3, Titolo II).
(3) Crf. articolo pubblicato sul Corriere della Sera del 14.1.1996.
(4) Ministri degli Esteri dei 15 Stati della UE, di Malta, Marocco, Tunisia, Algeria, Egitto, Israele, Libano, Siria, Giordania e Mauritania, nonché Yasser Arafat.

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