GNOSIS
Rivista italiana
diintelligence
Agenzia Informazioni
e Sicurezza Interna
» ABBONAMENTI

» CONTATTI

» DIREZIONE

» AISI





» INDICE AUTORI

Italiano Tutte le lingue Cerca i titoli o i testi con
Per Aspera Ad Veritatem n.4
Brevi osservazioni sul fenomeno dell'immigrazione alla luce della più recente evoluzione legislativa

Cherubina CIRIELLO




Il fenomeno immigrazione dai Paesi extracomunitari è un fatto che va assumendo proporzioni sempre meno controllabili nell'ambito del contesto storico, sociale e politico, non solo italiano, bensì di tutti i Paesi dell'Unione europea.
Pertanto l'opzione di introdurre normative più o meno favorevoli all'accoglimento dei flussi migratori deve essere resa in considerazione delle possibili alternative che i Paesi industrializzati, in genere sono in grado di proporre nei confronti di problematiche di così vasto rilievo.
La valutazione della politica e delle conseguenti strategie in tema di immigrazione dovrà essere fatta alla stregua oltre che di criteri strettamente economici - in termini di costibenefici - sulla base di criteri fondati sui principi di solidarietà, cooperazione ed uguaglianza sostanziale che costituiscono i punti cardine del nostro ordinamento.
L'opportunità di uno studio approfondito delle problematiche relative all'immigrazione è infatti sollecitata dalla necessità di far convergere, in linea di massima, le diverse discipline degli Stati dell'Unione Europea verso l'adozione di principi comuni volti a ridurre le distanze tra i diversi standards di trattamento nazionale.
Inoltre appare ugualmente pressante e di comune interesse l'esigenza di tutelare in modo autonomo e con uno status particolare (che potrebbe essere quello di "rifugiato per motivi umanitari") quelle situazioni di migrazione che hanno origine da eccezionali crisi o guerre civili (si pensi per tutte alla situazione della ex Jugoslavia).


La posizione degli stranieri nell'ordinamento italiano ha costituito, per molto tempo, soprattutto un problema di ordine pubblico. Le scarse previsioni normative contenute nel titolo V del testo unico di pubblica sicurezza, approvato con regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, e nel titolo V del relativo regolamento di esecuzione approvato con regio decreto 6 maggio 1949, n. 365, erano dirette principalmente alla disciplina degli aspetti repressivi.
Solo recentemente, a fronte di una più massiccia immigrazione agevolata da un nuovo contesto socio-economico, è stata avvertita la necessità di innovare la normativa non più rispondente alla realtà dei nostri giorni.
Pertanto l'analisi della legislazione nazionale ha come pietra miliare la legge 30 dicembre 1986, n. 943: "norme in materia di collocamento e trattamento dei lavoratori extracomunitari immigrati e contro le immigrazioni clandestine", che per prima reca una disciplina completa e basilare del fenomeno dell'immigrazione; a distanza di qualche anno nuovamente all'attenzione del legislatore, che ha ridisegnato alcuni importanti aspetti, così portando a compimento l'opera intrapresa nel 1986, con la legge n. 39 del 1990, di conversione del decreto-legge 30 dicembre 1989, n. 416, recante "Norme urgenti in materia di asilo politico, di ingresso e soggiorno dei cittadini extracomunitari già presenti nel territorio dello Stato".
Tali discipline, che costituiscono tutt'oggi la normativa vigente, hanno avuto riguardo, in particolare, alle materie dell'ingresso, del soggiorno e del lavoro dell'extracomunitario, affidando alla giurisprudenza il difficile compito di estendere il godimento di diritti fondamentali all'extracomunitario.
In ciò, come in altre materie, ha svolto infatti un ruolo fondamentale la Corte Costituzionale, che ha riconosciuto condizioni più favorevoli agli stranieri extracomunitari, così sollecitando l'iniziativa del legislatore.
La legge n. 943 del 1986 garantisce, per la prima volta a tutti i lavoratori extracomunitari legalmente residenti nel territorio della Repubblica italiana e alle loro famiglie, parità di trattamento e piena eguaglianza di diritti rispetto ai lavoratori italiani. Sono elencati, infatti, in una sorta di "carta dei diritti" il diritto alla parità con i lavoratori italiani, il diritto alla disponibilità dell'abitazione e al ricongiungimento con il coniuge e i figli a carico, il diritto alla tutela giurisdizionale.
La legge disciplina inoltre la programmazione dell'occupazione, l'impiego e la mobilità professionale dei lavoratori extracomunitari consentendo l'ingresso in Italia ai soli lavoratori muniti del visto rilasciato dalle autorità consolari sulla base delle autorizzazioni concesse dai competenti uffici provinciali del lavoro; la regolarizzazione delle situazioni pregresse (la cosiddetta sanatoria).
Nonostante gli sforzi del legislatore nel 1986, non si poteva ritenere di aver raggiunto una compiuta, soddisfacente disciplina della materia. In particolare la legge n. 943 aveva mostrato molte lacune sulla regolamentazione degli interessi e dei controlli; ciò alimentò la tendenza degli immigrati ad entrare in Italia con un visto di turismo e a rimanervi clandestinamente, facendo ricorso a mezzi di sussistenza illecitamente procacciati.
La situazione di crescente tensione sociale e di frequente intolleranza razziale ha spinto il Governo a presentare il decreto-legge 30 dicembre 1989, n. 41, convertito dalla nota legge Martelli.
Quest'ultima disciplina essenzialmente:
- gli ingressi e la prevenzione della lotta alla clandestinità;
- la regolarizzazione del soggiorno degli stranieri già presenti;
- la programmazione di flussi migratori;
- la disciplina del lavoro dipendente ed autonomo;
- lo status e la tutela dei rifugiati;
- l'armonizzazione della politica italiana con quella degli altri Paesi comunitari.
La programmazione annuale dei flussi di ingresso viene prevista soltanto per quanto riguarda i motivi di lavoro ed in riferimento alle esigenze dell'economia nazionale, delle disponibilità finanziarie e delle concrete possibilità di accoglienza, tenendo conto altresì dello stato delle relazioni e degli obblighi internazionali.
Gli stranieri devono essere forniti, per poter entrare nel nostro Paese, di passaporto valido nonché di visto (per motivi di turismo, studio, lavoro subordinato o lavoro autonomo, cura, familiari e di culto) ove prescritto, e devono essere provvisti di mezzi di sostentamento. E' considerato tale anche chi sia fornito di documentazione attestante la disponibilità di beni o di un'occupazione retribuita, ovvero della dichiarazione impegnativa di un ente inserito in un elenco predisposto dal Ministero dell'Interno, che gli garantisca l'alloggio e il sostentamento.
In mancanza dei requisiti descritti è previsto il respingimento dalla frontiera.
La legge disciplina, oltre alle comunicazioni dei provvedimenti di ingresso, soggiorno ed espulsione agli interessati, la tutela giurisdizionale contro i provvedimenti di espulsione e di diniego di riconoscimento dello status di rifugiato; i casi di espulsione dal territorio dello Stato sono tassativamente elencati.


Recentemente il decreto-legge 14 luglio 1993, n. 187, convertito nella legge 12 agosto 1993, n. 296, per tentare di risolvere il problema del sovraffollamento carcerario, ha dettato norme in materia di espulsione degli stranieri.
Il decreto-legge 8 dicembre 1993, n. 42, concernente disposizioni urgenti in materia di differimento di termini previsti da disposizioni legislative, ha previsto all'art. 38 l'aumento di 30 miliardi dell'autorizzazione di spesa prevista dalla legge Martelli per la prosecuzione, nell'anno 1993, degli interventi in materia di ingresso e soggiorno dei cittadini extracomunitari.
Inoltre ha previsto che, per l'anno 1994, gli extracomunitari regolarmente residenti ed iscritti nelle liste di collocamento possano fruire della stessa assistenza sanitaria erogata dal servizio sanitario nazionale ai cittadini italiani.
Nella programmazione annuale dei flussi di cui all'articolo 2 comma 3 della legge Martelli, sono indicate tra l'altro le possibilità di impiego per i lavoratori stagionali extracomunitari, in considerazione delle disponibilità accertate tramite i competenti uffici provinciali del lavoro e della massima occupazione e tenuto conto delle previsioni annuali di fabbisogno di manodopera formulate dalle commissioni regionali per l'impiego, in collaborazione con i datori di lavoro e le organizzazioni sindacali per i settori nei quali l'andamento del lavoro sia prevalentemente stagionale.
Risultati positivi sono stati riscontrati con la cosiddetta "politica dei ricongiungimenti familiari", che, sulla base di un principio già sancito dalla legge n. 943/1986 (che all'articolo 4 consentiva al lavoratore straniero il ricongiungimento con il coniuge e con i figli minori, nonché con i genitori a carico, sempre che fosse in grado di assicurare loro "normali condizioni di vita"), ha di fatto consentito agli stranieri provenienti da aree particolarmente povere di ricongiungersi in Italia con il nucleo familiare, dopo aver creato le premesse per delle normali condizioni di vita, facendo ricorso quindi ad un criterio diverso e più favorevole rispetto a quello dei sufficienti mezzi di sostentamento.
Meno significativa è la regolamentazione, ex articolo 1 della legge Martelli, relativa agli organi e alle procedure competenti ad esaminare le richieste di riconoscimento di un contributo di prima assistenza ai richiedenti lo status di rifugiato.
In proposito va evidenziata la tendenza ad estendere l'assistenza riconosciuta ai richiedenti lo status di rifugiato in favore di popolazioni (c.d. displaced persons) costrette da eventi bellici ad abbandonare il proprio territorio, a prescindere dal riscontro dei requisiti richiesti per l'asilo politico.
Infine, ai sensi dell'articolo 9, comma 4 della legge Martelli che consente l'utilizzo di cittadini stranieri per l'esercizio di profili professionali infermieristici nell'ambito del Servizio sanitario nazionale, il Ministro della Sanità, di concerto con il Ministro del Tesoro e con il Ministro del Lavoro e della Previdenza Sociale, ha fissato i contingenti per regioni, del predetto personale, i criteri di valutazione dei titoli e di verifica delle professionalità nonché le modalità retributive e previdenziali.
In attuazione di tali disposizioni il decreto-legge n. 7/94 recante interventi urgenti in materia sanitaria ha previsto l'utilizzazione per le prestazioni sanitarie e sanitarie-tecniche sia in strutture pubbliche che private, di personale extracomunitario.


Attualmente sono all'esame della I Commissione Affari Costituzionali della Camera delle proposte di legge abbinate, volte ad introdurre modifiche ed integrazioni alla legge 28 febbraio 1990, n. 39.
Dopo l'esame preliminare la Commissione ha proceduto alla redazione di un testo unificato ed alla determinazione di costituire un Comitato ristretto per il seguito dell'esame (seduta dell'8 novembre 1995).
Emerge infatti dai lavori parlamentari l'urgenza di conciliare esigenze non più differibili: da un lato una maggiore severità nei controlli nei confronti degli immigrati clandestini, quindi più efficaci misure di espulsione soprattutto nei riguardi degli stranieri condannati per reati comuni e un più accurato controllo degli ingressi in relazione al numero programmato, sinora largamente disatteso; dall'altro l'esigenza di reperire una soluzione duratura al problema dei clandestini che si è soliti distinguere in irregolari ed illegali a seconda che siano entrati nel territorio dello Stato in forme legali oppure no.
Dell'urgenza di fronteggiare il fenomeno si è fatto carico il Governo con il decreto-legge del 18 novembre scorso, n. 489, recante disposizioni urgenti in materia di politica dell'immigrazione e per la regolamentazione dell'ingresso e soggiorno nel territorio nazionale di cittadini dei paesi non appartenenti all'Unione Europea.
Il provvedimento, del quale la Commissione Affari Costituzionali del Senato ha riconosciuto i presupposti di costituzionalità, è in attesa di conversione.
Esso incide su problemi concreti (ricongiungimento familiare, garanzia dell'assistenza sanitaria, ecc.) nella prospettiva di assicurare un quadro di certezza giuridica e di definire una disciplina dell'espulsione coerente con le esigenze di legalità e di rispetto dei diritti fondamentali.


Proprio in considerazione dell'evoluzione legislativa descritta, non si può trascurare che la materia dell'immigrazione costituisce, senz'altro, oggetto di interesse comune da parte degli Stati dell'Unione europea, seppure in diversa misura.
Per tale ragione qualunque progetto normativo in itinere non dovrebbe sottrarsi ad un confronto con le discipline degli altri Stati europei, ed anzi la sua fattibilità andrebbe riguardata, non soltanto alla luce dei principi fondamentali tracciati da importanti atti internazionali - peraltro già richiamati dalle leggi descritte - ma anche e soprattutto alla luce delle nuove prospettive aperte dal trattato di Maastricht per l'elaborazione di un progetto normativo-amministrativo comune agli Stati dell'Unione in materia di immigrazione.
Emerge in sostanza dal Trattato di Maastricht la consapevolezza che soltanto, attraverso una strategia comune, i singoli Stati sono posti in grado di fronteggiare problematiche che travalicano, per la loro stessa natura, i confini dei singoli territori.
L'ingresso, la circolazione e il soggiorno dei cittadini dei Paesi terzi, e per contro l'immigrazione, il soggiorno e il lavoro irregolare degli stessi soggetti non possono essere ragionevolmente assoggettati a tante differenti discipline, talvolta contrastanti, in un ambito territoriale limitato, qual è quello dell'Unione Europea, senza che ciò si ripercuota negativamente a danno, ora dell'uno o dell'altro, dei singoli Stati che di volta in volta, in relazione a particolari, concrete circostanze, diventano ineluttabilmente destinatari degli effetti di una politica legislativa che non hanno scelto e che hanno addirittura osteggiato.
E' ciò che rafforza la convinzione dell'avvio di una transizione progressiva verso una politica comune dell'immigrazione che, al fine di corroborare la cooperazione tra i Governi dei Paesi dell'Unione europea, reperisca un indirizzo, medio comune denominatore, che si traduca in una disciplina capace di convogliare sinteticamente i problemi e le soluzioni di massima per essi ipotizzabili.
Quanto si è detto si può tradurre sul piano strettamente giuridico facendo ricorso al principio di sussidiarietà che costituisce il sostrato logico per un progetto di "azione comune" volta alla realizzazione di obiettivi comuni.
D'altro canto l'articolo 100 C del Trattato di Maastricht stabilisce che il Consiglio, su proposta della Commissione e previa consultazione del Parlamento europeo delibera all'unanimità - e, dal 1° gennaio 1996, a maggioranza qualificata - circa l'individuazione dei Paesi terzi per i quali dovrà richiedersi un visto ai fini dell'attraversamento delle frontiere esterne degli Stati membri. Anteriormente alla data del 1° gennaio 1996 il Consiglio, a maggioranza qualificata, adotta le misure relative all'instaurazione di un modello unitario per i visti.
Pertanto sembra di poter affermare che la disciplina dei visti dovrà necessariamente tenere conto delle linee tracciate in sede di cooperazione intergovernativa, anche in considerazione della stretta connessione della materia disciplinata dall'art. 100 C e di quella disciplinata dall'art. K1 che riguarda le condizioni e i requisiti per l'ingresso, la circolazione e il soggiorno dei cittadini dei Paesi terzi, nonché la lotta contro l'immigrazione clandestina o irregolare.
Da ultimo occorre tenere presente l'Art. K9 del Trattato di Maastricht che nello stabilire la possibilità del Consiglio dell'Unione di decidere all'unanimità di rendere applicabile, anche alle materie elencate nell'art. K1, la procedura di cui all'art. 100 C, ammette così la possibilità di inglobare la politica di immigrazione nella competenza esclusiva della comunità, realizzando in tal modo il passaggio dal metodo della cooperazione a quello dell'integrazione comunitaria (Commissione speciale politiche comunitarie - sede consultiva).



© AGENZIA INFORMAZIONI E SICUREZZA INTERNA