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Per Aspera Ad Veritatem n.3
Sicurezza fra informazione, segreto e garanzie

Giovanni CONSO




Vorrei che questo mio intervento venisse considerato non tanto una conferenza quanto una meditazione con persone che hanno una conoscenza profonda della delicatissima tematica in oggetto.
Se proprio vogliamo tornare alla parola conferenza, la vorrei intendere nella sua etimologia di "conferire", dare qualcosa, qualche modesto punto di vista, qualche impressione da inserire in un dialogo più ampio.
Ecco che in questo ambito mi auguro di poter assolvere il compito che mi è stato affidato. Che il problema sia delicato, grave, assillante è sotto gli occhi di tutti per cause di vario ordine, tutte ben note. Le dividerei in due tipi: da un lato, una crisi di immagine sui Servizi, in particolare sul SISDe degli ultimi tempi; dall'altro, una situazione mondiale così profondamente cambiata, non soltanto dal punto di vista politico-militare, ma anche socio-economico per l'incalzare dei traffici e il moltiplicarsi di ogni sorta di interdipendenza, che rende tutto più aggrovigliato.
Si tratta, insomma, di affrontare una tematica oscillante tra Scilla e Cariddi. Scilla nel senso che c'è questa crisi di immagine e, quindi, una sorta di freno all'attività dell'Organismo o, più in generale, dei Servizi; Cariddi nel senso che c'è una complessità di compiti che avrebbe bisogno di maggiori poteri, stimoli e slanci. Quasi una contraddizione. Ecco allora che, accanto alla difficoltà oggettiva della problematica, esiste una sorta di difficoltà soggettiva che complica ancor di più le cose. Ciò non toglie che sia urgente affrontare il problema.
In una delle più recenti pubblicazioni di questa vostra istituzione, culturalmente impegnata in modo tanto apprezzabile, ho trovato esplicitati concetti nei quali mi riconosco. E poiché ritengo che individuare alcuni punti ben chiari sia utile per fissare l'ambito entro cui procedere, mi pare opportuno ribadire le prese di posizione che sul piano dell'approfondimento culturale trovano la mia adesione per una meditazione comune, facendo conoscere che esse sono mie.
Ecco perché da quelle pagine che tanto mi hanno colpito riprendo i passaggi che costituiscono per me il punto di partenza: "…non occorre uno speciale acume per ravvisare nell'attuale fase evolutiva degli assetti politici mondiali e di quelli interni a molti Stati la potenzialità destabilizzante di una quantità di conflitti e la proliferazione di minacce sconosciute in precedenza. Un mondo che sta diventando multipolare, squilibri economici che non sono più giustificati e governati dalle ideologie, flussi migratori non arginabili che stanno mutando la composizione demografica ed etnica degli Stati e che sposteranno ancora milioni di individui, forse centinaia di milioni da una parte all'altra del pianeta. Società nazionali che in poco tempo dovranno gestire una nuova identità multirazziale, straordinarie trasformazioni socio-culturali che saranno determinate dagli effetti del progresso tecnologico avanzato, altri cambiamenti di grande rilievo esigono tutti insieme un'attenzione politica e una tempestività di intervento più impegnata, maggiore di prima. Il fatto che oggi nel mondo sia disponibile e circoli una grande quantità di informazioni, come mai accaduto prima, rappresenta per i Servizi di tutti i Paesi un vantaggio, ma anche uno svantaggio. L'attività dei Servizi, lungi dall'essere facilitata, tende ad aumentare per quantità e a richiedere un superiore impegno delle intelligenze. Peraltro, in un mondo multimediale quale è l'attuale, anche il Servizio ha risentito della logica secondo cui la sua immagine reale è formata da ciò che viene riferito sul suo conto e non da quanto concretamente produce senza essere oggetto di comunicazioni esterne. Si pone il problema, pertanto, di rivedere almeno in parte la teoria secondo cui un Servizio di Informazioni debba rimanere nell'ombra conservando il segreto di ogni sua attività e soprattutto dei suoi successi. Certamente, il Servizio non può essere solo oggetto di campagne denigratorie senza perdere credibilità di fronte alle altre Istituzioni e alla opinione pubblica. Danno che si riverbera anche sulla disponibilità qualitativa e quantitativa delle fonti informative. Occorre pertanto uscire, con la dovuta discrezione, dall'isolamento e dal silenzio che oblitera ogni suo positivo risultato, senza far perdere al medesimo il suo connotato originario di riservatezza. E in questo senso sembra opportuno distinguere ciò che deve rimanere segreto da quanto può essere divulgato senza pericoli per le persone, per gli alleati, per il prosieguo della ricerca. A tutti deve essere nota l'importanza di restituire al personale dei Servizi la fiducia della gente e delle altre Istituzioni; da nessuno si può pretendere aiuto e protezione senza assicurargli il credito indispensabile per garantire motivazione al suo impegno. Non va trascurato, inoltre, un altro aspetto fondamentale dell'attività dei Servizi. Essi operano nell'ambito di una comunità di intelligence internazionale, che anch'essa si regge sull'affidabilità e sulla convenienza finalizzate alla collaborazione, agli scambi informativi, al confronto interpretativo delle analisi, delle situazioni, dei contributi. Se manca il credito e l'appoggio delle Comunità internazionali, a favore delle quali si producono, non si può pensare di ottenere il favore di altri partners via via crescenti e allargati. Il futuro del SISDe non dipenderà soltanto dalla sua riorganizzazione nell'ambito dell'intero apparato di sicurezza nazionale, né della mera ristrutturazione interna che comunque è già in atto. Occorre intorno ad esso un clima nuovo, un diverso atteggiamento dell'opinione pubblica sulla funzione che è chiamato a svolgere, una maggiore consapevolezza circa le sue possibilità ovvero quelle dei suoi uomini, una più matura comprensione dell'importanza degli obiettivi che persegue ed una partecipazione più diffusa dei cittadini, che sarà nostra cura favorire con iniziative adeguate."
Sono parole da sottoscrivere appieno, anche perché ribadiscono i due aspetti che avevo riassunto in partenza, e cioè che esiste una crisi di immagine che non agevola, mentre ci sarebbe bisogno di un'immagine forte proprio per l'enorme complessità dei compiti che si debbono affrontare, sia per previsioni normative sia per esigenze collettive.
Che fare, allora, per realizzare questo duplice obiettivo, superare gli scogli di Scilla e Cariddi e navigare in modo più sereno, fattivamente, senza intralci, senza troppe incomprensioni? Non è facile rispondere anche perché il segreto finisce con il dominare sempre la scena, pur quando esattamente si afferma - come leggevo un attimo fa - che non tutto deve restare segreto: c'è, infatti, un qualcosa che deve restare segreto a fronte di quanto può, invece, essere esternato. Indubbiamente, dovendosi mantenere almeno in parte il segreto, la questione del limite entro il quale il segreto ha ragione di persistere rimane un problema più difficile di quello che si porrebbe se si dicesse: tutto segreto o niente segreto. La ricerca di una via mediana costituisce già di per sé una difficoltà.
Alla domanda "Che fare?" credo si possa senz'altro dire che è impensabile rispondere nel senso di abolire i Servizi, anche se in alcuni momenti qualcuno, di fronte a certi fatti di cronaca, a certe polemiche astiose, ha quasi considerato liberatoria la tesi dell'abolizione. Visto che non funzionerebbero in modo soddisfacente, visto che sarebbero causa di tante tensioni e di tanti inconvenienti, di procedimenti penali e di crisi politiche, perché non accontentarsi della normale polizia, tanto più che ormai esiste anche la DIA?
Una tesi del genere è assolutamente insostenibile, anche in considerazione del fatto che la situazione mondiale lega strettamente ogni Paese a tutti gli altri. Non ci sono più le grandi scissure create dagli oceani, in ogni momento ci si confronta l'uno con l'altro, per cui senza Servizi è impensabile poter operare con efficacia a difesa della sicurezza dello Stato nel mondo.
Dall'estero viene l'esempio: lì i Servizi ci sono ed anzi vengono curati, assistiti, sostenuti, agevolati. Ma, a mio avviso, c'è un'altra ragione ancora più forte, al di là delle esigenze che sono sotto gli occhi di tutti e al di là dei confronti con l'estero. C'è un aspetto essenziale, che ci conduce sul terreno dei grandi valori, dei valori di fondo, dei princìpi ispiratori della vita sociale: la sicurezza dello Stato è un bene fondamentale, anzi il bene fondamentale per eccellenza, di garanzia per tutti gli altri. Anche i beni dell'individuo, i diritti inviolabili di cui parla l'art. 2 della Costituzione, senza sicurezza, sono destinati allo sbando. Si tratta, più ancora che di una grande cornice, di una base da tutelare nel modo più assoluto per il bene comune. Occorre che ci sia una organizzazione apposita a protezione di questo grande valore che è la sicurezza dello Stato. E, a tutela di questa sicurezza, è necessaria l'informazione, è necessario il segreto, almeno entro certi limiti, e sono necessarie le garanzie.
La tutela della sicurezza nazionale non può non essere affidata ai Servizi, a cominciare dall'attività informativa. L'operare dei Servizi ha, anzitutto, carattere cognitivo, rivolto com'è alla ricerca e alla raccolta di dati e informazioni. Ed è già molto. Guai, quindi, a voler strafare, perché ciò vorrebbe dire commettere due passi falsi: l'uno perché, quando si deborda dai propri confini, non si rispetta la legalità e l'altro perché, trasbordando, si invadono campi altrui con la conseguenza di creare conflitti. Caso mai modifichiamo la norma, se essa divide in modo non soddisfacente i campi d'azione, ma, fino a che ciò non avviene, non scavalchiamo mai il confine. Non bastano a giustificarlo né le più buone intenzioni, né il fine di far bene. È sempre negativo trasbordare. Generalmente tale attività informativa è nota come attività di intelligence, a significare sostanzialmente un complesso processo che, attraverso la ricerca e la raccolta di informazioni della più diversa natura e la relativa analisi, sfocia in un quadro di valutazioni volte alla comprensione e alla previsione di eventi, fenomeni, comportamenti meritevoli di attenzione per i loro contenuti di minaccia attuale o potenziale alla sicurezza dello Stato.
Oggi questa sicurezza - ecco la mutata situazione mondiale - non dipende più soltanto come in passato dall'esistenza di due blocchi contrapposti. Oltre al bisogno di sicurezza militare e di stabilità politica, sono in gioco la tutela e la credibilità delle istituzioni, la difesa del sistema economico nazionale, la lotta alla criminalità organizzata e ai suoi traffici, la fiducia nei rapporti economici e commerciali, la pace sociale, la crescita dell'occupazione, l'integrazione degli emarginati, la protezione della ricerca scientifica e della vita culturale. Un panorama già di per sé talmente vasto che anche il limitarsi alla relativa ricerca di dati, notizie e informazioni significa avere un impegno forte, bisognoso di forze ed energie adeguate sia per quantità che per qualità. E che questo sia un bene fondamentale deve essere ribadito a tutti i costi di fronte ai continui tentativi di erosione del ruolo, anche in vista di una sua reimpostazione così da renderlo più consono a quello che è il suo vero scopo, la sua vera essenza, cioè il bene da tutelare, il bene fondamentale della sicurezza.
Ci sono non poche norme del Codice penale e del Codice di procedura penale, c'è addirittura la nostra Costituzione, sia pure in un articolo dedicato alla Regione, il 126, a parlare di sicurezza nazionale. Senza dire degli artt. 52 (difesa della Patria), 54 e 87 (unità nazionale) che pur sottolineano il valore cruciale della sicurezza nazionale. Vi sono, poi, carte non meno importanti, anche se sovente a torto dimenticate quasi fossero un quid pluris da lasciare in disparte: si tratta delle Convenzioni internazionali, a cominciare da quella di Roma per la tutela dei diritti dell'uomo e dal Patto internazionale dei diritti civili e politici di New York. È straordinario notare come le norme di queste due Convenzioni facciano un uso del concetto di sicurezza nazionale così ampio, così insistito, così sottolineato da porlo al vertice di tutti i valori. Quindi, con un invito a tutti gli Stati che sono parte delle due Convenzioni (e l'Italia fa parte di entrambe) di tenere sempre presente questo valore fondamentale, in relazione al quale gli altri valori possono subire limitazioni proprio perché, di fronte a misure necessarie per la sicurezza nazionale di una società democratica, gli altri diritti possono subire un parziale sacrificio. Nella Convenzione Europea si ispirano a questo concetto gli artt. 8, 9, 10 e 11; nel Patto di New York gli artt. 12, 13, 14, 18 e 19.
Né vanno dimenticate le sentenze della Corte Costituzionale, una delle quali ha avuto un peso determinante nella formulazione della legge istitutiva dei Servizi del 1977. Infatti, nelle more della discussione parlamentare del disegno di legge volto ad istituire i nuovi Servizi per l'Informazione e la Sicurezza venne introdotta la parte dedicata al segreto di Stato proprio perché, nel maggio di quell'anno, mentre quel testo stava veleggiando verso l'approvazione del primo ramo del Parlamento, la sentenza costituzionale n. 86 del 1977 aveva dichiarato illegittima in due parti la precedente normativa sul segreto di Stato.
Ebbene, dalla motivazione di quella sentenza e di un'altra di poco precedente (la n. 82 del 1976) che, pur essendo stata di non fondatezza e non avendo, quindi, avuto il rilievo forte che ha avuto l'altra, non è meno significativa, emerge un passaggio da cui l'esame del nostro problema non può ormai in alcun modo prescindere, pur facendo entrambe riferimento ad ipotesi di segreto politico-militare, divenuto poi segreto di Stato (tale formula è stata, infatti, sostituita a quella del segreto politico-militare, cosicché le considerazioni fatte prima della riforma del 1977 per il segreto di allora valgono parimenti per quello che gli è subentrato, essendo la sostanza della disciplina, pur in parte nuova, rimasta la medesima).
Dalle due sentenze richiamate si ricava che per la Corte non può essere considerato irrazionale il fatto che il modo e l'intensità della protezione penale e processuale delle varie specie di segreti riconosciute dal legislatore siano diversificati in quanto ben diversa è la rilevanza degli interessi cui ineriscono in una fin troppo evidente graduazione tra essi.
Il grado più alto si raggiunge proprio quando è in gioco il segreto militare vero e proprio, il quale "assiste le notizie concernenti la forza, la preparazione e la difesa militare dello Stato", così coinvolgendo "il supremo interesse della sicurezza dello Stato nella sua personalità internazionale, cioè l'interesse dello Stato-comunità alla propria integrità territoriale, alla propria indipendenza e, al limite, alla stessa sua sopravvivenza".
E tale interesse, "preminente su ogni altro in tutti gli ordinamenti statali, quale ne sia il regime politico, trova espressione nella formula solenne dell'art. 52 della Costituzione, che afferma essere la difesa della Patria sacro dovere del cittadino".
Analogamente è a dirsi per il segreto politico, di presidio per la sicurezza interna, e, una volta abbinati sotto l'etichetta "segreto di Stato", per la conseguente sintesi di due così fondamentali valori.
Forte del suo peso di sentenza dichiarativa di illegittimità, la sentenza n. 86 del 1977 va oltre nell'approfondire il discorso relativo alla tutela della difesa interna ed esterna dello Stato, richiamandosi all'art. 95 della Costituzione, "in virtù del quale il Presidente del Consiglio dei Ministri dirige la politica generale del Governo e ne è responsabile" - da ciò l'affidamento al Presidente del Consiglio di tutto quanto concerne la gestione dei Servizi e del segreto di Stato - formula in cui "non può non essere compresa la suprema attività politica, quella attinente alla difesa esterna ed interna dello Stato".
"Si tratta di stabilire" - prosegue la sentenza - "se il c.d. sbarramento all'esercizio del potere giurisdizionale si possa o meno considerare conforme al nostro sistema costituzionale e quindi, in definitiva, di stabilire come la Costituzione risolva il bilanciamento fra l'interesse alla sicurezza e quello della giustizia nei casi nei quali vengano in conflitto". E la risposta è nel senso che "la sicurezza dello Stato costituisce interesse essenziale, insopprimibile della collettività, con palese carattere di assoluta preminenza su ogni altro in quanto tocca l'esistenza stessa dello Stato, un aspetto del quale è la giurisdizione".
Anche se sono passati circa venti anni, questo insegnamento resta fondamentale e, quindi, ineludibile finché la Costituzione della Repubblica non muta. Dunque, l'interesse alla sicurezza è addirittura preminente anche su quello della giustizia. Che fare allora? Scartata l'idea di cancellare tutto, di restare senza Servizi, di prescindere dall'intelligence, dalle informazioni, dal segreto e dalle garanzie, ne discende che lo Stato deve tutelare a tutti i costi la sua sicurezza perché con essa tutti i beni risultano protetti, mentre senza di essa tutti i beni sono esposti a rischio. Si tratta ovviamente di migliorare, e sensibilmente, la situazione entro la quale siamo venuti via via a trovarci negli ultimi tempi, anche se va ricordato come i problemi di quelli che erano i Servizi segreti di allora sono sempre stati fonte di polemiche forti, talora drammatiche: valga per tutti il caso del SIFAR, quando nel 1964 si disse: "bisogna cambiare radicalmente". Una volta approdati alla riforma del 1977, già all'indomani si cominciò subito a dire che andava migliorata. Certo tutto può, deve essere migliorato, anche a fronte delle esperienze concrete, all'evolversi della società, al trasformarsi della vita nel mondo.
Bisogna anzitutto adoperarsi per un recupero dell'immagine, a costo di qualsiasi sforzo. Solo così si potranno adeguatamente affrontare gli enormi compiti che incombono e che richiedono massima credibilità non solo all'interno ma anche all'esterno, perché tutto si rifrange su tutto in questo "villaggio globale".
È chiaro che una caduta di prestigio all'interno nuoce fortemente pure all'esterno, per cui da tutti i punti di vista occorre un recupero d'immagine, operazione da perseguire in primo luogo attraverso una riorganizzazione che offra maggiori garanzie di funzionalità, oltre che di limpidezza. E qui sfioriamo l'argomento della trasparenza. Riorganizzare è, quindi, importantissimo. Da un discorso tenuto il 16 novembre 1994 alla presenza dell'allora ministro dell'interno Maroni da parte del prefetto Marino, traggo un brano che merita di essere sottolineato al massimo perché apre alla speranza con il testimoniare che si sta già operando in tale senso. "Il SISDe sta con caparbia determinazione superando una fase opaca che aveva visto inficiare la fiducia della pubblica opinione nei suoi confronti. Sta superando questa fase attraverso una progressiva opera di riordinamento interno, di accurata selezione del personale da destinare agli incarichi più delicati, di affinamento delle proprie capacità di intervento, opera resa difficile dalla consapevolezza che non vi sono più margini di errore, guai a sbagliare ancora. Una consapevolezza che si affianca tuttavia alla certezza che il SISDe ha nel proprio ambito sufficienti energie sane, si sta ricreando un ambiente in cui tutti gli operatori desiderano dimostrare che sanno e possono servire bene e meglio la comunità nazionale".
Confortanti parole su questo impegno rinnovato, con l'ulteriore necessità di evitare ogni possibile accusa di illegalità. Quindi, anche cautela, ricordando che non conta solo quello che si trova di fronte alla propria coscienza, e cioè l'essere, ma ancora di più il come si appare di fronte alla società.
Ma riorganizzare e informatizzare gli archivi, pur sicuro preludio ad un affinamento di preparazione, a vagli più accurati, ad approfondimenti culturali, non basta. Ci vuole una riforma normativa, punto delicatissimo, perché, mentre una migliore organizzazione interna può essere quotidianamente perseguita dall'amministrazione via via migliorando giorno per giorno, sul piano normativo occorre ovviamente che sia il Parlamento ad intervenire.
Ciò è estremamente più arduo da ottenere, richiedendo comunque tempo, con il rischio notevole che non nasca nulla o che nasca, nel compromesso, un testo non in grado di conseguire i risultati sperati, quando non addirittura peggiorativi. Eppure, questa riforma è tanto più necessaria in quanto la legge n. 801 del 1977 nacque con affanno. C'era l'assillo di soddisfare un'attesa nata dai tempi del SIFAR, tanto più perché era intervenuta a sollecitarla la sentenza della Corte Costituzionale. In quei tempi l'esigenza di rispettare i dettati della Corte era molto più sentita che attualmente. Oggi la Corte Costituzionale sempre più spesso si lamenta nelle sentenze o negli interventi del suo Presidente perché potere legislativo e potere esecutivo non assecondano le indicazioni della Corte: passano, infatti, anni senza vedere attuati inviti perentori della Corte Costituzionale o colmati vuoti aperti da declaratorie di illegittimità. Quella sentenza, la n. 86 del 1977, ha avuto buona sorte, anche perché era già in avanzato corso di discussione un disegno di legge per l'istituzione dei Servizi e la disciplina del segreto di Stato. Le date sono indicative: la Corte si pronunciò nel maggio, e nel luglio il disegno, in sintonia con la sentenza, fu votato dalla 1a Commissione, restando poi punto fermo nel passare dalla Camera al Senato, così da nascere rapidamente nell'ottobre di quello stesso anno.
Che la legge del 1977 sia nata con affanno risulta anche dalle contemporanee vicende dirette all'emanazione del nuovo codice di procedura penale. La legge delega del 1974 stava dando, infatti, vita ad un progetto preliminare che si occupava anche del segreto di Stato, senza che ci fosse armonia tra le posizioni adottate dal Parlamento nel 1977 e quelle che la Commissione ministeriale stava adottando in sede di quel progetto. Anche se poi questo cadde, risultava all'evidenza come già ci fossero non lievi divergenze.
D'altra parte, l'attuale esigenza di una riforma razionale, attenta alle esperienze, che recuperi credibilità, ridia immagine e consenta adeguatezza di interventi, è confermata dal fatto che, durante la X legislatura, la Commissione Affari Costituzionali della Camera portò a termine un'importante indagine conoscitiva sui Servizi di sicurezza, con la quale si mettevano in rilievo una serie di inconvenienti e si formulavano una serie di proposte.
Intanto, nasceva il codice di procedura penale del 1988, in forza della delega del 16 febbraio 1987, contenente specifici criteri relativi al segreto di Stato, al segreto di ufficio, al segreto sulle fonti di informazione, con la conseguenza che il nuovo codice veniva ad incidere sulla legge del 1977 nelle parti che avevano modificato il testo originario del codice del 1930. Il fatto, dunque, che il codice del 1988 mutasse profondamente la disciplina delle prove e, in particolare, della testimonianza non poteva non creare squilibri con le statuizioni dovute alla legge del 1977.
La riforma si impone, perciò, per ragioni di ordine sistematico non meno che per ragioni di ordine storico, occorrendo distinguere i problemi di forma e di metodo da quelli di sostanza.
Anche se prima di optare per un metodo piuttosto che per un altro, potrebbe essere utile conoscere quale sia la sostanza da disciplinare, adattando il metodo alle innovazioni da apportare, è senz'altro più agevole prendere le mosse dalla problematica della forma così da munirsi di una chiara base operativa.
La prima cosa da tenere presente è che la legge del 1977 consta di due parti, una sui Servizi e una sul segreto di Stato, risultando così evidente che, dovendosi affrontare un doppio contenuto, il problema formale si presenta senz'altro più complesso. Ecco, dunque, la necessità di domandarsi se sia preferibile mantenere uniti i due capitoli oppure scinderli, non senza rilevare, peraltro, che oggi i due capitoli non sono divisi in modo assoluto, a cominciare dall'art. 1, che, affidando alla Presidenza del Consiglio dei Ministri tutta una serie di responsabilità, fa riferimento sia alla organizzazione che alla conduzione dei Servizi sia al segreto di Stato, per finire con l'articolo conclusivo che vale per l'uno e l'altro settore. Che dire, poi, del continuo intreccio dovuto ai rapporti con il Comitato Parlamentare e la Presidenza del Consiglio, chiamati in causa per il segreto di Stato non solo in ordine alla testimonianza nel processo penale?
Ma, oltre e insieme al problema se sdoppiare o no i contenuti, una scelta va pure effettuata tra la metodologia della novellazione, diretta a migliorare il preesistente testo dell'articolato assunto come base, e l'emanazione di nuova legge del tutto autonoma, che riveda ab iuris la tematica. Ed è una scelta che prospetta un'ampia gamma di soluzioni, potendosi, infatti, concepire una novellazione dell'intera legge o soltanto di una sua parte, oppure l'adozione di una nuova legge per il tutto o l'adozione di una oppure di due nuove leggi. I lavori parlamentari ci dimostrano come la tipologia delle proposte presentate sia così varia e ricca da ricomprendere tutte le ipotesi dianzi accennate.
Soffermiamoci, per esemplificare, su quello che è il punto d'arrivo della X Legislatura, nel corso della quale erano stati presentati quattro progetti alla Camera (e altrettanti al Senato), con l'aggiunta di un disegno governativo, il disegno di legge n. 1628 del Presidente Ciampi di concerto con il Ministro dell'Interno e il Ministro della Giustizia, che alla fine prevalse, traducendosi nel testo coordinato votato dalla prima Camera. Quel testo aveva come titolo "Modificazioni e integrazioni alla legge 24 ottobre 1977 n. 801", trattandosi di una novellazione parziale di tale legge.
Nel passaggio alla XI Legislatura, ci si accorge subito come il tema attragga, perché anche singoli deputati e singoli senatori presentano proposte che continuano a spaziare tra la novellazione totale e quella parziale, tra l'estrapolazione della parte oggetto del segreto onde farne legge a sé e il progetto di una legge completamente nuova riguardante entrambi i problemi.
Il mio punto di vista è che meglio sarebbe lasciare da parte la formula della novellazione e dare vita ad una legge nuova, anche per sottolineare il senso di novità, di svolta, di recupero della immagine. Non dico che si debbano cambiare tutti i contenuti, ben potendosi salvare quello che c'è di buono, ma che è comunque bene riscriverli in modo più adeguato ai circa venti anni ormai trascorsi, tutt'altro che pochi, in un'epoca come l'attuale. Certamente, scrivere una legge ex novo è più faticoso, ma, se il tema è importante e si tratta di ridare immagine ed efficienza, occorre un segnale forte, che solo una nuova legge è in grado di fornire. Ma una o due leggi? Poiché tra le ragioni che hanno messo in crisi i Servizi vi è il loro connubio con il segreto, al punto di creare l'equivoco nominalistico consistente nel far ritenere tutto segreto ciò che riguarda i Servizi, il modo migliore per rompere questa impostazione, fonte di grave malessere per chi oggi chiede trasparenza, sarebbe quello di scindere le due sottotematiche.
Poiché il segreto non coinvolge solo i Servizi, ma tutti coloro che sono portatori di eventuali segreti di Stato, troverebbe la sua ragione di essere una legge ad hoc, meglio coordinata con il codice di procedura penale, ma non limitata a tale ottica, che sarebbe riduttiva, data la necessità di un aggiornamento della normativa del segreto anche sul piano penalistico. Tanto più che un dettato della legge del 1977, l'art. 18, dispone che "sino all'emanazione di una legge organica relativa alla materia del segreto, le fattispecie previste e fornite dal libro II, titolo I, capitolo primo e quinto del codice penale, concernenti il segreto politico interno o internazionale, debbano essere riferite alla definizione di segreto di cui agli artt. 1 e 12 della presente legge". Essendo chiaro che l'esigenza di una nuova legge non è stata appagata con il nuovo codice di procedura penale, poiché esso fa esclusivo riferimento ad aspetti probatori, il bisogno di una nuova legge sul piano penale sostanziale è fuori discussione. Qui, anzi, se novellazione ha da esserci, essa non può che avere per oggetto il codice penale, disciplinando le violazioni extraprocessuali del segreto di Stato, in un modo comune a tutti i portatori di segreto, senza privilegiare gli esponenti dei Servizi, anche ad evitare spiacevoli sospetti.
L'avversione ai Servizi si sintetizza in un "basta con il segreto", in un "vogliamo la trasparenza", modi grossolani, dalla sicura presa sulla gente comune. Con i mass media che dominano la scena, il bisogno di notizie fa sì che ciò che è coperto da segreto non vada loro bene per cui si cerca di contrastarlo in ogni modo.
Occorre una disciplina più attenta, slegata per il segreto dalla normativa sui Servizi. Sono due i piani su cui lavorare: il primo corrisponde all'esigenza di un maggior controllo (per recuperare fiducia, per dare maggior tranquillità all'opinione pubblica, è chiaro che ci vogliono meno segreti e più controlli), il secondo implica l'esigenza di maggiori strumenti per consentire ai Servizi di meglio operare in quei settori che la società tecnologica, i traffici internazionali, la criminalità organizzata rendono sempre più cruciali (ma maggiori strumenti esigono anche maggiori garanzie, nonché maggiore copertura).
Per quanto riguarda i controlli non possiamo prescindere dal rapporto - che è poi la principale esternazione del Comitato Parlamentare di controllo per i Servizi e il Segreto di Stato - del 6 aprile 1995, anche se ciò non vuol dire che tutto quanto è in esso contenuto sia da accettare in toto, bensì che va attentamente esaminato per essere controbattuto là dove non si è d'accordo e appoggiato dove lo si è.
Il Comitato Parlamentare è l'organo che emerge meglio dalla storia di questi quasi vent'anni di fronte all'opinione generale: tutti pensano che vada potenziato e rafforzato. Constato che si tende a dargli un ruolo più forte di quello cauto che ha assunto in partenza. Ritengo che sia la strada giusta, perché è un organismo che ha funzionato riscuotendo consensi (il che non è facile perché le commissioni, i comitati, i gruppi di lavoro stanno oggi vivendo vicende travagliate) grazie anche ad un serio operare dovuto alla sua composizione molto ristretta e molto responsabilizzata.
Credo che per qualsiasi riforma sia bene puntare su una maggiore responsabilizzazione: ogni attività deve avere pochi responsabili, ben individuati. Guai a governi assembleari, a commissioni di 40-80 persone. Con un numero limitato è più facile individuare chi ha mancato, e poi il dialogo si fa più rapido e costruttivo. Di conseguenza, anche più responsabilità al Presidente del Consiglio dei Ministri, che della legge è il centro motore, essendo lui che risponde al Comitato, al Parlamento, alla Magistratura. Il tutto anche in linea con la tendenza a dar vita ad un tipo di repubblica tendenzialmente volto a un maggior presidenzialismo. Magari istituendo un sottosegretariato alla Presidenza per la sicurezza, anche in relazione ai problemi di raccordo con il Ministero dell'Interno.
In quest'ambito deve rientrare anche la gestione finanziaria, con la costante verifica dei rapporti costi/ricavi. Soprattutto le spese riservate vanno controllate in modo rassicurante. Qualcuno propone altresì che sia il Comitato a dover denunciare le illegittimità che emergono in sede di verifica.
Gli archivi devono essere meglio organizzati non solo per favorire gli interventi del SISMi e del SISDe, ma anche per consentire a chi deve controllare di avere a disposizione tutti i dati necessari. Qualcuno sostiene anche l'opportunità di un'audizione dei Direttori dei due Servizi da parte del Comitato (sempreché i Servizi rimangano due, perché tra le soluzioni proposte dal Sen. Cossiga vi è quella di unificarli). Sentire direttamente i Direttori può rendere veramente più incisivo un controllo che, come sottolinea la relazione Brutti, dovrebbe involgere sia le responsabilità dell'esecutivo sia la gestione tecnica dei Servizi. Non basta controllare l'applicazione dei princìpi in generale, come prevede l'attuale legge, ma occorre un controllo sulle attività dei Servizi e sull'esercizio concreto delle relative funzioni.
Qui si collega il problema del segreto nel tempo. Le proposte secondo cui dopo un certo periodo il segreto dovrebbe sempre cadere sono fondamentali. Vi sarà un dosaggio, una classificazione in categorie, delicata, ma necessaria. Poiché esiste già una prassi, se pur non ben determinata, ci vorrebbe una legge che prima o poi consenta di fare luce. Anche perché l'unico modo per scongiurare illiceità gravi è quello di far sì che prima o poi si possa venire a conoscenza che uno o più funzionari hanno mancato gravemente. Quindi, mai distruggere documenti fino a che il segreto non sia venuto a cadere, dando almeno per un certo periodo la possibilità di indagare su ciò che in partenza è stato coperto da segreto.
Temporaneità dei segreti, loro classificazione in categorie, distruzione esclusa o, al massimo, consentita solo dopo un certo periodo dal venir meno del segreto. I tempi non devono essere troppo lunghi. Comunque è da escludere che il Presidente del Consiglio dei Ministri possa opporre il segreto al Comitato. Il Comitato deve avere la possibilità di effettuare verifiche a tutto campo, ma va a sua volta tutelato dal segreto sulle sue attività: il segreto di Stato va regolamentato, ma, quando si arriva al Comitato, nei suoi confronti il segreto va ridotto al minimo. Naturalmente a carico del Comitato sorge un obbligo di segreto, il che spiega perché l'organo deve restare molto ristretto. Solo quando il segreto sarà completamente caduto, tutti potranno conoscerlo.
Per quanto riguarda il profilo strumenti e garanzie, è chiaro che molte sono state le doglianze in questi ultimi tempi: la polizia giudiziaria e la polizia di Stato hanno visto incrementati i loro poteri, mentre ai funzionari dei Servizi la legge istitutiva della DIA ha affidato il compito di raccogliere tutte le informazioni in relazione alle attività della criminalità organizzata e, quindi, un compito notevolissimo. Ma in mancanza di poteri adeguati, esso è destinato a rimanere più che altro sulla carta. Siano almeno conferiti i poteri della polizia giudiziaria.
Per quanto riguarda gli strumenti, il diritto comparato fornisce l'interessante esperienza della Repubblica Federale Tedesca, dove una legge emanata nel 1978 ha attribuito agli uffici per la sicurezza maggiori poteri autorizzando ad aprire e visionare la posta, nonché ad intercettare e registrare su nastro messaggi telematici e telefonici quando si tratta di particolari reati, senza doversi rivolgere al magistrato mentre una legge del 1990 ha legittimato, quando lo richieda la tutela della Costituzione, un ufficio strettamente collegato ai Servizi a far uso di strumenti, come l'impiego di persone di fiducia, pedinamenti, registrazioni, documenti di accesso, distintivi di copertura per acquisire in via riservata le opportune informazioni, previa apposita disposizione di servizio autorizzata dal Ministro dell'Interno che ne deve informare la Commissione parlamentare di controllo.
Per quanto riguarda le garanzie, può, invece, richiamarsi l'esempio inglese, fornito da una legge del 1994 che abilita il Ministro degli esteri a conferire al sistema informativo segreto specifici "mandati" in forza dei quali gli operatori, nel rispetto di un'articolata disciplina, possono compiere intrusioni ambientali, telematiche o telefoniche.
Quanto a noi, salvo a meditare meglio sulle indicazioni provenienti dall'esterno, per dare più copertura viene patrocinata da più parti la previsione di una esimente ad hoc. Là dove non vige l'obbligatorietà dell'azione penale, è chiaro che un comportamento illegittimo tenuto dai Servizi secondo direttive gradite all'Esecutivo non verrà perseguito, ma, là dove l'obbligatorietà dell'azione penale impone di perseguire chiunque l'abbia commesso, non vi è altra via che quella di introdurre una specifica causa di giustificazione, perché l'art. 51 dell'attuale codice penale non è sufficiente. Occorre estenderne espressamente l'ambito agli appartenenti ai Servizi per fatti inerenti all'ufficio, ovviamente fatta salva l'esigenza che il magistrato che sta procedendo e a cui viene risposto che si è operato nell'ambito di un dovere di ufficio, possa avvalersi di un'attendibile verifica confermativa. Altrettanto ovviamente, questo accertamento, da compiere al più presto possibile, deve svolgersi in via riservata. Bisogna, infatti, evitare che la verifica della sussistenza dell'esimente divenga, in caso positivo, di dominio pubblico per ben comprensibili ragioni, a meno di adottare il modello tedesco, dettando precise norme che diano ai Servizi una serie di poteri definiti una volta per tutte, oppure, ancor più improbabilmente, il sistema inglese, dando per ogni intervento o serie di interventi ad un organo dell'esecutivo il potere di conferire un "mandato" che autorizzi i Servizi a compiere un atto altrimenti illegittimo. si tratterebbe, in definitiva, da un lato, di aggiungere un comma all'art. 51 del codice penale, magari approfittando della rinnovata spinta ad una revisione della parte generale, e, dall'altro, di introdurre, in sede di revisione del codice di procedura penale, una norma che preveda una forma di verifica dell'eccepita esimente, rispettandone il segreto in un'ottica che meglio ne ridisegni l'intero quadro.
Lasciamo, invece, ad una nuova legge sui Servizi tutto ciò che ne riguarda l'organizzazione e il controllo, inserendovi quelle previsioni di riserbo che debbono accompagnare i rapporti con il Comitato Parlamentare, nucleo specifico del settore.
Ci vuole, in ogni caso, grande buona volontà da parte di tutti e, ancor più, senso dello Stato, essendone in questione la sicurezza. Poiché abbiamo una normativa che non funziona bene e che dà luogo a una serie di inconvenienti, in un senso e in un altro il problema va affrontato. Il fatto che sia difficile non è una buona ragione per rimandarlo. Anzi, quanto più un problema importante è difficile, tanto più gli uomini dotati di buona volontà e, aggiungo, di alto senso di responsabilità, devono affrontarlo. Credo che questo sia un appello da indirizzare anche alle forze politiche.


(*) Relazione tenuta dal Prof. Giovanni CONSO, Presidente emerito della Corte Costituzionale, per il ciclo di Conferenze organizzato dalla Scuola di Addestramento del SISDe nell'anno accademico 1994/95 (Roma, 1° giugno 1995).

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