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Per Aspera Ad Veritatem n.3
Intervista su un'ipotesi di riforma dei Servizi di informazione e sicurezza

Umberto CAPPUZZO




D. Da sempre, in Italia, i Servizi sono periodicamente sottoposti a severa analisi da parte di molti osservatori i quali, di volta in volta, prospettano per essi nuove soluzioni ordinamentali. L'impressione che se ne ricava è quella di una generale crisi di fiducia nei loro confronti. Qual è il Suo parere in proposito?

R. È molto più che una crisi di fiducia. Direi che, da ormai qualche decennio, si è fatto di tutto - ad opera essenzialmente della stampa - per accreditare la tesi che i nostri Servizi sono stati e sono invischiati in attività più o meno losche. Di deviazioni si è parlato ad ogni piè sospinto, senza chiarire, peraltro, chi siano stati i registi di tali deviazioni e senza preoccuparsi di far comprendere a quali strategie esse rispondessero.
Per ovviare agli inconvenienti - veri o presunti - la parola d'ordine è stata sempre una ed una sola: "riformare".
Al riguardo, constato con disagio che il fervore riformistico nei confronti delle Istituzioni o più in generale dell'apparato burocratico/amministrativo non sia legato, nella maggioranza dei casi, alla fredda valutazione di esigenze funzionali non adeguatamente fronteggiate o di disfunzioni operative eventualmente emerse o, ancora, di limitatezza di rendimento e, quindi, di sbilanciamento fra costi e risultati. Esso è infatti quasi sempre, espressione emotiva in presenza di fatti, di per sé anche altamente censurabili, che chiamano in causa scorrettezze di comportamento di singoli soggetti o anche di una pluralità di soggetti e mettono a nudo impressionanti carenze nell'attività di controllo. A fronte di queste manifestazioni di incapacità o di trascuratezza, basterebbe solo intervenire contro chi non rispetta le regole.

D. Ritiene comunque auspicabile una seria riforma dei Servizi?

R. La riforma dei Servizi è necessaria non tanto per le motivazioni adombrate a seguito degli scandali, recenti e meno recenti che riguardano, come detto innanzi, i comportamenti di singole persone, peraltro già oggetto di condanne da parte della magistratura, quanto per le esigenze emerse a seguito dei grandi cambiamenti di natura politica, strategica, militare, economica, sociale e tecnologica, che hanno evidenziato, accanto alla minaccia di un tempo, tutta una serie di possibili rischi e pericolose vulnerabilità connessi agli stessi odierni sistemi sociali.

D. Quale è il primo dato di fatto che emerge da tale quadro?

R. Certamente quello di una nuova visione della sicurezza: una sicurezza globale allargata che, con il superamento della tradizionale ripartizione, mette in gioco nuovi soggetti info-operativi cui affidare, nel grande contesto delle attività speciali di informazione e sicurezza, la tutela della sicurezza dello Stato. Razionalità di metodo imporrebbe, a premessa di un'eventuale riforma, l'individuazione delle diverse funzioni settoriali per ripartire le responsabilità e individuare le linee primarie di dipendenza verticale e quelle secondarie di collegamento orizzontale.

D. Quali crede che debbano essere i principi cui attenersi?

R. I criteri fondamentali da rispettare sono, a mio avviso, due. Da un lato, si tratta di eliminare ogni confusione in attività che - presupponendo la soluzione di delicati problemi di legittimità e legalità - possono essere svolte solo se sussiste una ben precisa garanzia democratica. E questa richiede che risultino nette le responsabilità politiche e quelle amministrative. Il primo criterio, quindi, riguarda l'ambito delle salvaguardie di compatibilità democratica. Dall'altro lato, si tratta di evitare ridondanza di iniziative da parte di soggetti diversi, facenti capo a strutture diverse, con il pericolo - oltretutto - di fare il gioco della controparte, oggetto di interesse dei nostri Servizi. E questo richiede che risultino nette le ripartizioni dei settori di intervento di ciascun soggetto. Il secondo criterio riguarda, pertanto, l'ambito dei compiti istituzionali, nel rispetto dei principi di economia e di efficienza.

D. Alla vigilia dell'ultimo scioglimento delle Camere, il Governo dell'epoca presentò un decreto legge che traeva origine dalla necessità di risolvere taluni punti nodali dell'attuale sistema. Cosa può dire a tale proposito?

R. La proposta di riforma avanzata era, a mio avviso, conseguente al cosiddetto scandalo SISDe. Ancora una volta, dopo il "caso DE LORENZO" ed il caso "MICELI-MALETTI" - casi per i quali sarebbe forse ora di procedere ad un approfondito riesame per un più equilibrato giudizio - i Servizi erano oggetto di provvedimenti che tendevano a dare una risposta ad inconvenienti emersi in maniera incidentale. Un esame più distaccato avrebbe, forse, portato ad identificare la causa vera di questo e dei precedenti inconvenienti, in una scarsa capacità di controllo che poi è tipica dell'intero nostro sistema istituzionale ed è la ragione prima della sua diffusa inefficienza. Una scarsa capacità di controllo che, nel caso citato, traeva origine dalla confusione esistente nella ripartizione di attribuzioni e responsabilità tra autorità politiche e autorità amministrative. Aggiungo che la mancanza di stabilità politica, nel più recente passato, non ha certamente favorito la continuità di un rapporto organico con una struttura - quale quella dei Servizi - del tutto peculiare che, proprio in ragione di ciò, non si colloca nell'assetto tradizionale della Pubblica Amministrazione.

D. Come dovrebbe configurarsi correttamente, a suo parere, il rapporto tra politica e Servizi Speciali?

R. Tale rapporto è quanto mai delicato nei sistemi democratici. Lo è con riferimento agli "interessi dello Stato", che non possono essere quelli dell'una o dell'altra parte politica. Ecco allora che la loro definizione deve chiamare in causa l'opposizione non meno che la maggioranza.
D. Lei ritiene che ciò sia sempre possibile?

R. Le esperienze, al riguardo, di grandi Paesi di consolidata democrazia non sembrano particolarmente confortanti. Quelle, in particolare, degli Stati Uniti d'America sono illuminanti. E dire che in quella Nazione, repubblicani e democratici non sono stati mai in contrasto netto sui temi della politica internazionale, specie in riferimento alla grande minaccia che tale era percepita da tutti!
Che dire, allora, di quegli altri Paesi - e l'Italia era tra questi - nei quali, fino ad un passato non molto lontano, il confronto internazionale era parte della stessa dialettica politica interna e la minaccia, quindi, veniva in un certo senso a proiettarsi all'interno?
In una situazione siffatta, le componenti politiche della maggioranza, sostenitrici di una ben precisa collocazione internazionale del nostro Paese - nel pieno di un confronto epocale la cui posta in gioco erano la libertà, l'indipendenza, la democrazia nell'accezione occidentale - hanno forse inevitabilmente finito con il considerare convergenti gli interessi di parte e gli interessi superiori dello Stato? Questo è, a mio avviso, il punto centrale di ogni discorso, che voglia essere esaustivo, su tante perplessità in merito ad un nostro più recente passato. L'ideale sarebbe di riuscire a creare un sistema di Servizi Speciali dei quali la politica possa servirsi, ma che si guardino bene dal servire la politica. La soluzione, a questo punto, è più di natura etico-culturale che politico-amministrativa.

D. Posto che le esigenze di fondo per una radicale riforma si presentano numerose e di grande spessore, la creazione di un nuovo sistema a quali criteri dovrebbe rispondere?

R. A quelli di una moderna "sicurezza allargata", in presenza di tutta una serie di sfide, in un mondo che decisivamente si avvia ad essere multipolare; un sistema che, in sintesi, prenda in considerazione una molteplicità di aspetti. Si dovrebbe tener conto, inoltre, del fatto che, a seguito della fine del confronto Est-Ovest e della manifestazione di tutta una serie di rischi, sempre meno si potrà fare affidamento sull'intelligence messa a disposizione dal grande alleato di riferimento nel contesto della NATO (Stati Uniti d'America) e sarà giocoforza passare dall'ambito dei consumatori di informazioni di un tempo a quello dei produttori di informazioni del futuro.
Il sistema dovrebbe poi essere compatibile con il contesto europeo nel quadro dell'Unione che si va costruendo. Esso dovrebbe garantire, altresì, di poter assolvere i compiti crescenti connessi con il controllo del processo di disarmo. Dovrebbe quindi costituire, per una sua componente (quella militare), l'interfaccia indispensabile per i rapporti nell'ambito dell'Alleanza, utilizzando al meglio gli apporti della moderna tecnologia nei campi delle trasmissioni e delle osservazioni per immagini; dovrebbe garantire una precisa delimitazione di compiti fra le strutture che danno vita al sistema (estero/interno) e far confluire gli elementi raccolti ed analizzati in un unico "centro di analisi integrato".
Il sistema dovrebbe offrire al personale dei Servizi le garanzie indispensabili nel quadro delle responsabilità penali previste dall'ordinamento italiano e con esse, a premessa, l'indispensabile copertura politica.
Dovrebbe, infine, assicurare il massimo dell'efficienza, inglobando tutte le attività comunque idonee per la informazione e la sicurezza potendo contare su personale di elevata qualificazione professionale e di completa affidabilità.

D. Per quel che riguarda l'esclusività dell'attività di intelligence, crede che oggi nella nostra società ci siano dei pericoli in materia di tutela della sfera di privacy del cittadino?

R. La possibilità di legare in sistema i circuiti informatici messi in atto per le più diverse esigenze può consentire di attivare sistemi informativi non istituzionali che ledono i fondamentali diritti del cittadino. Si aprono, infatti, per effetto dell'informatica, spazi nuovi attraverso una permeabilità totale dell'ambito privato: spazi che non possono non richiamare l'attenzione del sistema informativo ufficiale.

D. Lei ha fatto cenno ad una serie di esigenze di fondo dalle quali si dovrebbe procedere nell'affrontare una riforma tanto impenativa. Quali osservazioni può aggiungere?

R. Per ottenere una razionale articolazione del sistema credo che sarebbe opportuno considerare vari aspetti cui posso far cenno: la definizione dell'Autorità responsabile al massimo livello della politica di informazione e sicurezza; le materie di interesse ai fini delle informazioni e della sicurezza; le attività speciali; le fasi del processo di intelligence; le connessioni tra i due diversi concorrenti ambiti delle attività speciali; la delimitazione dei contesti delle attività per la ripartizione dei compiti; il coordinamento delle attività dei due diversi contesti.

D. Si ritiene favorevole ad una soluzione pluralistica?

R. Il problema del coordinamento porterebbe a privilegiare un sistema monistico per i vantaggi che, a prima vista, esso appare offrire in merito ad alcuni aspetti. Tenuto conto però degli svantaggi, a mio parere di maggior peso, che ne derivano in fatto di specializzazione, concentrazione di potere e prevedibile tendenza al burocratismo, debbo confessare di preferire una soluzione pluralistica. Integrato, infatti, da adeguati meccanismi di controllo, il sistema oltre a caratterizzarsi per una maggiore efficienza, offrirebbe sufficienti garanzie nei confronti delle possibili deviazioni.

D. Le pare di riscontrare anche negli altri Paesi la necessità di un riadattamento forse anche radicale del sistema dei Servizi Speciali?

R. Certamente. Negli Stati Uniti ci si muove, partendo dalla considerazione che un mondo che si avvia sempre più ad una caratterizzazione multipolare non può più essere interpretato attraverso le lenti del confronto con una controparte ben definita, quale era quella sovietica. Alcuni studiosi qualificati hanno sottolineato che, finito il confronto Est/Ovest, il centro di gravitazione dello sforzo informativo va spostato dal punto focale di natura geografica di una volta alle nuove aree di rischio di natura politico-economico-sociale di oggi, quali, ad esempio, le tensioni sociali, la proliferazione nucleare e di armi di distruzione massiva, il terrorismo, la criminalità organizzata ed il narcotraffico.
D. In questo contesto quale indirizzo deve avere la politica informativa?

R. È di fondamentale importanza poter disporre di personale di elevata qualificazione che sia in grado di capire, il più compiutamente possibile, i fenomeni con i quali si sarà chiamati a confrontarsi. Considero, pertanto, indispensabile il reclutamento di veri professionisti nel campo della finanza, degli scambi commerciali, dell'economia, della tecnologia militare oltre che nel campo della politica pura. La vera grande riforma dovrà riorientare l'intero processo informativo, esaltando il momento interpretativo di sintesi, rispetto ai momenti intermedi di valutazione e comparazione delle singole notizie.

D. Dalle sue parole sembra di capire che la vera grande riforma dovrebbe puntare alla professionalizzazione della struttura?

R. Proprio così: è un punto questo di eccezionale importanza. il reclutamento e la disponibilità di cervelli rappresentano un aspetto essenziale della riforma.

D. Negli Stati Uniti sono emersi elementi di interesse nella sede dei lavori della "Task Force" costituita al fine di formulare proposte con riferimento all'"Intelligence Reorganisation Act"?

R. Essi sono principalmente: la necessità di un più stretto rapporto tra intelligence militare e intelligence civile; la possibilità di interscambio di personale tra l'agenzia di intelligence militare e quella di intelligence civile; l'attribuzione di un diverso e più incisivo potere nella nomina dei Capi delle Agenzie; la realizzazione di un unico centro di coordinamento per ognuna delle tre principali aree di raccolta delle informazioni; il potenziamento del settore dell'analisi delle informazioni con la costituzione di un qualificato gruppo di esperti che raccolga i migliori talenti; la ristrutturazione dell'attuale "Consiglio Nazionale dell'Intelligence" per trasformarlo in un pensatoio interdisciplinare; la definizione di un più rispondente processo per l'accertamento dei requisiti necessari al rilascio del "Nulla osta di segretezza".

D. Vi sono altri Paesi in cui emergono ipotesi di ristrutturazione dei Servizi?

R. Anche il dibattito sviluppatosi in Francia è molto stimolante. Le motivazioni di una riforma degli apparati informativi sono, infatti, legate fondamentalmente al ruolo che questo grande Paese intende giocare sulla scena internazionale. Il punto dolente è, in sostanza, l'estrema dipendenza dagli Stati Uniti, messa in evidenza in modo particolare durante la guerra del Golfo. Una potenza nucleare non può fare a meno di disporre di una capacità informativa a lunga portata. Affiora pertanto l'esigenza di una componente strategica incentrata essenzialmente su un dispositivo satellitare.

D. Anche in Francia ci si è posti il problema della ottimizzazione delle strutture dei Servizi?

R. Certamente. Gli studi condotti in Francia sembrano confermare la necessità di conferire al sistema dei Servizi Speciali un carattere sempre più accentuatamente interforze e interdisciplinare. In un mondo reso di difficile interpretazione, dopo la fine del confronto Est/Ovest, si impone di allargare lo spettro di osservazione di indagine per essere in condizioni di anticipare quello che può accadere.

D. Torniamo in Italia. Quale soluzione vede possibile?

R. Il caso italiano si inserisce nel grande filone occidentale, pur avendo una sua specificità derivante da tormentate vicende legate ad esperienze non sempre positive. Sarebbe tempo di mettere da parte anche il ricordo di tali vicende ed affrontare il tema della ristrutturazione con visione moderna decisamente proiettata al futuro.

D. Quali sono, secondo la Sua opinione, i cardini di tale ristrutturazione?

R. Al primo posto metterei il concetto di sistema comprensivo di una pluralità di organi informativi (fondamentali e concorrenti); sistema da considerare, peraltro, nella sua evoluzione nel tempo, aperto, cioè, a nuove, eventuali immissioni. Il concetto di sistema chiama in causa ben precise responsabilità di sovraintendenza, coordinamento e controllo al massimo livello politico (Presidente del Consiglio dei Ministri).

D. Come potrebbero essere assolte tali responsabilità?

R. Il Presidente del Consiglio dovrebbe poter disporre di una sorta di Stato Maggiore interministeriale, da incardinare, ad esempio, nel Dipartimento informazioni e sicurezza già previsto dalla legge n. 400 del 1988. A questo Dipartimento dovrebbe far capo anche il "Centro di analisi integrato".

D. Quali sarebbero i compiti del "Centro di analisi integrato"?

R. Ricevere dagli organi informativi fondamentali (Servizi) tutte le informazioni verificate, confrontate e consolidate, e dagli organi informativi concorrenti relazioni, analisi, rapporti periodici riferiti alle branche alle quali sono preposti; elaborare situazioni generali e particolari, fornendo valutazioni e presentando anche previsioni; elaborare il Piano di ricerca informativa da sottoporre all'approvazione del Presidente del Consiglio dei Ministri ed inviare input ai singoli servizi per eventuali ricerche mirate.

D. Potrebbe illustrarci le funzioni che gli organi informativi fondamentali sarebbero chiamati ad assolvere?

R. Le funzioni sono tre e più esattamente la funzione informativa generale esterna a livello politico-strategico, in una visione essenzialmente geopolitica, da assegnare ad un Servizio Informazioni Generale - SIGE; la funzione informativa per la sicurezza interna, da assegnare al Servizio Informazioni per la Sicurezza Interna - SISI; la funzione informativa e di sicurezza per la Difesa a netta caratterizzazione militare, da assegnare al Servizio Informazioni Operative e Sicurezza per la Difesa - SIOSD.

D. Quale sarebbe la collocazione ordinativa di questi tre Servizi?

R. Per il Servizio informazioni generali - SIGE, si presentano due diverse possibili opzioni: la dipendenza dal Ministro della Difesa, come per l'attuale SISMi, da cui dovrebbe ereditare gran parte dei compiti; oppure la dipendenza dal Ministro degli Esteri, tenuto conto dello spettro assai più esteso delle funzioni che è chiamato ad assolvere. Personalmente opto per la prima ipotesi, anche per evitare pericolose soluzioni di continuità.
Il Servizio Informazioni per la Sicurezza Interna - SISI, da impiantare sulla struttura dell'attuale SISDe, riveduta nelle sue articolazioni alla luce anche dell'opportunità dell'inglobamento dell'attuale I Reparto del SISMi (quello di controspionaggio per intenderci), che al momento opera prevalentemente sul territorio nazionale, non può che dipendere dal Ministro dell'Interno.

D. E per quel che riguarda il Servizio Informazioni e Sicurezza per la Difesa - SIOSD?

R. La creazione di tale Servizio è legata alla soppressione degli attuali SIOS di Forza Armata, alla luce oltretutto della revisione della struttura di vertice della Difesa e si traduce in pratica nella costituzione del II Reparto dello Stato Maggiore della Difesa, alle dirette dipendenze del Capo di Stato Maggiore della Difesa e, per suo tramite, quindi, dal Ministro della Difesa.

D. Cosa può dire rispetto all'ambito territoriale nel quale ciascun Servizio verrebbe chiamato a svolgere la sua attività?

R. La soluzione adombrata intende rispettare il criterio della esclusività territoriale nel senso che il SIGE e il SISI avrebbero competenza esclusiva, rispettivamente all'estero, il primo, ed all'interno il secondo.

D. Tali criteri avrebbero il carattere di una stretta rigidità?

R. È da valutare se non si debba prevedere qualche eventuale eccezione là dove insorgano esigenze peculiari che postulino il rispetto del criterio del carattere unitario di determinate ricerche, inserite, peraltro, in una politica informativa che non può non essere unitaria.

D. Quali sarebbero i rapporti da intrattenere con gli organi informativi concorrenti?

R. Il coinvolgimento di tali organi dovrà essere regolato da precise direttive curate dal Presidente del Consiglio dei Ministri. I dati informativi elaborati provenienti da tali organi dovrebbero confluire al "Centro di Analisi integrato" che potrebbe poi stabilire suoi organi di collegamento e raccolta di informazioni presso i vari Dicasteri, sempre con la specifica autorizzazione da parte del Presidente del Consiglio dei Ministri.

D. Un altro tema di grande rilievo è quello delle garanzie funzionali. Quali garanzie dovrebbero, secondo Lei, essere offerte agli operatori dei Servizi?

R. Quello delle garanzie, intese nella più vasta accezione, rappresenta un altro punto qualificante di un'eventuale riforma. Se, da un lato, è necessario offrire agli agenti una doverosa tutela giuridica nell'espletamento della loro attività, si impone anche di dar loro una indispensabile garanzia politica, prevedendo che determinate operazioni - che pongano delicati problemi di legalità - chiamino in causa, all'atto della decisione, le massime autorità politiche responsabili (Ministro dell'Interno e Presidente del Consiglio dei Ministri) e possano essere oggetto di informazione al Comitato parlamentare.
È ineludibile del resto la considerazione sulla necessità di prevedere una tutela generale degli interessi dell'Amministrazione e quindi dello Stato. Essa potrebbe essere affidata ad un organo costituito ad hoc, composto da Personalità di specchiata dirittura morale e spiccata professionalità (ad esempio, alti magistrati ed alti funzionari a riposo, di diversa specializzazione). Tale organo eserciterebbe le funzioni di tutela nei riguardi del personale dei Servizi per le attività e le operazioni che fanno insorgere problemi di legalità, controllo nei riguardi della contabilità riservata ed ordinaria, difesa dei diritti costituzionali dei cittadini o delle organizzazioni che al Comitato si rivolgono, ritenendosi ingiustamente colpiti da attività dei Servizi. Tale Comitato potrebbe trovare la sua collocazione a livello di Presidenza della Repubblica.

D. Quali proposte ritiene potrebbero essere avanzate relativamente al personale dei Servizi?

R. Il problema va affrontato, riferendosi non tanto e non soltanto a quanto concerne la selezione, la preparazione e la permanenza nell'impiego quanto - anche e soprattutto - con riferimento all'ampio spettro di specializzazioni professionali oggi richieste. Considerato però il fatto che a monte di tutto ci sono i problemi di sicurezza e di affidabilità, per evitare gli inconvenienti del passato è doveroso rimarcare la peculiarità che presenta l'intero contesto degli organi informativi al fine di legittimare verifiche nel tempo sulla affidabilità del personale ed assicurare provvedimenti idonei a garantire la sicurezza dell'intero strumento.
Ritengo comunque che un rilievo particolare dovrebbe assumere la categoria degli analisti. Quale che sia l'idea di riforma che prevarrà, l'obiettivo che dà tono al sistema è rappresentato dall'inserimento di un qualche organo integrato di analisi al massimo livello anche se questo obiettivo non potrà essere conseguito che con un processo graduale di tipo modulare, iniziando con un numero anche modesto di moduli di base (per settori di specializzazione) e provvedendo via via al potenziamento con nuovi apporti scaglionati nel tempo.

D. Un'ultima domanda.
Da più parti viene chiesta un'estensione del controllo parlamentare. Cosa ne pensa?

R. Credo che siano maturi i tempi per soddisfare una tale esigenza, ovviamente nel rispetto delle specifiche esigenze di tutela del segreto.
C'è da augurarsi che, in tal modo, si possano evitare le periodiche campagne di disinformazione sull'attività dei Servizi che tanto danno hanno provocato in passato.
Penso che, anche per questa via, si possa contribuire a creare nel nostro Paese la "cultura della sicurezza", oggi carente, nel cui contesto trovano collocazione, appunto, le esigenze informative.
Solo così è possibile dare fiducia a quanti, con lodevole abnegazione, operano nell'ambito dei Servizi.



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