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Per Aspera Ad Veritatem n.1
Intelligence e sicurezza in una democrazia moderna

Antonio VECCHIALUPI



La Legge n. 801 del 24 ottobre 1977 fu varata dopo un lungo e acceso dibattito innescato dalle vicende giudiziarie che videro coinvolti i Vertici del Servizio Informazioni Difesa (SID) e dall'emergere, sul finire degli anni '70, di un fenomeno terroristico interno e internazionale dotato di enormi potenzialità destabilizzanti. Nell'istituire il SISDe, il SISMi e il CESIS, il legislatore poneva in chiaro l'essenziale principio della dipendenza esclusiva dall'Esecutivo dei nuovi Organismi di "intelligence" la cui sfera di azione doveva collocarsi in una dimensione del tutto diversa rispetto a quella delle Forze di polizia.
Le implicazioni della riforma del 1977 e la sua innovativa base concettuale venivano peraltro a sottolineare l'espressione "intelligence" come processo di raccolta, analisi e valutazione di informazioni utili alla formulazione e definizione del processo decisionale dell'Esecutivo, informazioni non disponibili se non attraverso ricerca e penetrazione in aree sensibili o in ambienti resi interessanti dalla particolare evoluzione della congiuntura storica.
In questa luce, l'attività di intelligence conferma una specifica e autonoma fisionomia operativa e un'altrettanto specifica finalità strategica, che è quella di porre l'Esecutivo nelle migliori condizioni di svolgere - grazie ad un costante flusso di informazioni analizzate, su temi strettamente collegati alla dinamica storica - la propria politica decisionale in tema di sicurezza dello Stato.
Quest'ultima è da intendere ovviamente nella sua accezione più ampia di difesa del corpo sociale, dell'integrità territoriale, dell'economia e delle Istituzioni del Paese.
Un'azione, quindi, che non viene ad esprimersi esclusivamente nella prevenzione di attività criminali, ma che ambisce alla costruzione di un mosaico informativo idoneo a fornire ai Responsabili della Cosa Pubblica strumenti utili alla tutela delle Istituzioni.
Analizzando la questione in termini molto pratici diviene, quindi, più comprensibile l'esigenza per i Servizi, di operare in un contesto di assoluta riservatezza. L'azione di intelligence si svolge infatti, con le finalità descritte, non necessariamente o non esclusivamente in ambienti ad alta e comprovata densità criminale, ma in ogni settore dal quale, in potenza, possono scaturire problemi per la sicurezza del Paese, problemi non sempre inquadrabili in ipotesi di reato o in vere e proprie fattispecie criminose.
Il legislatore del 1977 ha ben individuato la specificità dell'attività di intelligence e ha con determinazione negato agli operatori dei Servizi lo status di agenti o di ufficiali di Polizia Giudiziaria, al duplice scopo di consentire loro di operare indipendentemente dall'emergere di "notitiae-criminis", svincolandoli dal rapporto diretto con l'Autorità Giudiziaria e sottolineando la loro esclusiva dipendenza funzionale e gerarchica dal potere Esecutivo. Ciò con un meccanismo moderno che, prevedendo per i Servizi una pluralità di interlocutori istituzionali (il Presidente del Consiglio, i Ministri dell'Interno e della Difesa e anche gli altri Ministri presenti nel Comitato interministeriale - CIIS -), garantisce una corretta e democratica ripartizione di poteri di indirizzo, di gestione e di controllo nonché di responsabilità.
E' questa d'altronde la prassi che vige nei Paesi a democrazia avanzata nei quali il quadro generale delle competenze dell'Esecutivo in tema di intelligence è sostanzialmente sovrapponibile al nostro.
In Gran Bretagna sono ad esempio presenti due Servizi, il Security Service (o MI5) ed il Secret Intelligence Service (o MI6) aventi rispettivamente funzioni di sicurezza all'interno e di ricerca all'estero. Essi sono alle dirette dipendenze del Primo Ministro e, rispettivamente, del Ministro dell'Interno (il Security Service) e del Ministro degli Esteri (il SIS).
Il controllo e coordinamento delle attività dei due Servizi sono affidati al "Joint Intelligence Committee" (Comitato riunito per l'intelligence) formato da Ministri responsabili di settori specifici, che hanno il compito di definire le strategie e gli indirizzi generali dell'attività di intelligence. Al "Joint Intelligence Committee" pervengono, sia periodicamente che su base saltuaria o contingente, richieste di informazioni o di tutela od offerte di cooperazione da parte di tutti gli altri Ministeri, ovvero di apparati dello Stato aventi le funzioni e le competenze più varie (dalle Poste e Telegrafi al Commercio Estero, dall'Esercito all'Industria). Il sistema, nel complesso, è molto efficace perché la politica informativa e di sicurezza scaturisce da una pluralità di sollecitazioni, sia di tipo politico che di carattere amministrativo, tutte comunque coerenti con le indicazioni dell'Esecutivo che ne è il responsabile ultimo.
Anche nella Repubblica Federale di Germania l'intelligence e la sicurezza sono suddivise su base geografica (interno/estero) e affidate a due Servizi: il BFV, Ufficio per la Tutela della Costituzione, avente il compito di tutelare la stabilità interna della Repubblica; il BND, Ufficio Informazioni Federale, con il compito di raccolta all'estero di informazioni utili alla sicurezza nazionale, nella sua accezione più ampia.
Ambedue i Servizi dipendono dal Cancelliere federale che si avvale, per la gestione, il controllo, la direzione ed il coordinamento dei due Organismi del Segretario Generale della Cancelleria, il più alto funzionario "politico" dell'Amministrazione dello Stato, e dei Ministri dell'Interno e degli Esteri, interlocutori istituzionali in materia di sicurezza e di intelligence.
Nel sistema tedesco interagiscono, efficacemente, come si vede, controllo politico ed alta gestione operativa e amministrativa dei Servizi.
Dipendenza dall'Esecutivo e azione istituzionale svolta in tutti i settori all'interno e all'estero, da cui possano comunque derivare problemi, tensioni o pericoli per il Paese, sono quindi i due cardini fondamentali dell'attività di Servizi di intelligence moderni ed operanti in un contesto di democrazia.
L'attività di intelligence si può - e spesso si deve - svolgere a monte e al di fuori del contesto criminale e ha funzioni di prevenzione strategica, sulla cui reale efficacia non è possibile tracciare alcun quadro statistico. Ciò, in primo luogo, perché il successo di una vasta azione di prevenzione si esprime in un "non evento" (in quanto si è in grado di impedire che accada qualcosa di negativo per il Paese), una categoria quest'ultima, difficilmente quantificabile.
In secondo luogo, perché i risultati dell'azione di intelligence divengono concreti quando contribuiscono alla definizione di quel mosaico informativo globale di cui si è fatto cenno dianzi, la cui valenza strategica non è misurabile se non in termini di efficacia generale dell'azione di Governo nel campo della sicurezza e della sua operatività in settori resi sensibili dall'evoluzione della situazione nazionale o internazionale.
E' stato obiettato che il mosaico informativo potrebbe essere disegnato anche utilizzando strutture diverse dai Servizi "segreti". Questo può essere vero, ma solo parzialmente.
La specificità delle informazioni raccolte dai Servizi nasce infatti dalla circostanza che esse non sono normalmente disponibili se non attraverso l'uso di sofisticati sistemi tecnici o tramite il reclutamento di fonti inserite nei settori sensibili. Tali informazioni vengono, inoltre, fatte affluire attraverso canali clandestini o comunque coperti, in grado di assicurare l'assoluta segretezza e tutela delle fonti delle stesse e dei sistemi utilizzati nella loro raccolta.
È questa poi la ragione di fondo che impone ai Servizi di operare sotto copertura o comunque in un ambito di assoluta riservatezza.
Tale specificità operativa unita con la delicatezza delle funzioni svolte dai "clienti" istituzionali dei Servizi, rende necessaria quell'aura di segretezza che tanto spaventa e nel contempo affascina l'opinione pubblica.
Visti nella luce descritta - e che è quella promanante dalla ratio della legge del 1977 - i Servizi di informazione e di sicurezza non possono essere considerati come il "braccio secolare" dell'Esecutivo, essendo giustamente privi di quei poteri di polizia che li allineerebbero alle "polizie segrete" operanti nei regimi totalitari, ma piuttosto come sofisticati strumenti in grado di acquisire informazioni - e di valutarle inserendole in un contesto globale - informazioni che per loro natura a volte non sono disponibili o "aperte".
L'impostazione dei compiti e delle finalità istituzionali differenzia pertanto i Servizi dalle Forze di polizia dal momento che, tra l'altro, diversa è la filosofia d'impiego e - soprattutto - gli interlocutori istituzionali.
Ciò, se da un lato non comporta possibili sovrapposizioni nell'azione di diversi organismi, dall'altro non esclude, vista la convergenza strategica finale di tutela del corpo sociale, forme di cooperazione mirate, su base contingente o in un contesto di continuità.
L'esperienza di questi anni dimostra, anzi, la produttività di una cooperazione che vede i Servizi fornire alle Forze di Polizia informazioni, valutazioni o spunti d'indagine i quali risultano spesso efficacemente canalizzabili nell'opera di prevenzione in funzione anticrimine.
Di converso accade che notizie non valorizzabili sul piano giudiziario vengano fornite dalla Polizia ai Servizi a fini di ulteriore approfondimento informativo. Siffatta cooperazione è il risultato finale di un'azione che, per quel che concerne il Servizio, si svolge in silenzio e con continuità in tutti gli ambienti dai quali in atto o in potenza possono scaturire problemi per la Comunità, un'azione che, per poter continuare a svolgersi anche dopo l'eventuale intervento delle Forze di Polizia, deve rimanere coperta e - a meno di casi eccezionali - non essere oggetto di discussione nelle aule di tribunale o sulla stampa, pena il totale inaridimento del flusso informativo, conseguente alla rottura del "patto di fiducia" con le fonti informative.
Qualche esempio può essere utile per meglio chiarire i concetti sinteticamente delineati: nell'azione antimafia, un supporto di intelligence importante all'opera di prevenzione e repressione della Magistratura e delle Forze di Polizia viene indubbiamente dalla conoscenza dei canali finanziari, nazionali e internazionali, attraverso i quali l'enorme quantità di denaro proveniente dalle attività illecite, risulta "lavata", riciclata e reimmessa nei circuiti finanziari legali.
Per delineare un quadro attendibile e coerente, i Servizi debbono acquisire informazioni negli ambienti più disparati e soprattutto nei settori economico-finanziari.
L'azione per essere efficace deve svolgersi in totale riservatezza ed anche al di fuori di precise ipotesi di reato. Essa mira infatti ad acquisire conoscenze che, una volta inserite in un contesto coerente e verificabile, possono contribuire allo sviluppo delle indagini giudiziarie.
Un altro esempio concreto è quello della proliferazione nucleare e del trasferimento clandestino di tecnologia sofisticata in Paesi controindicati. Pure in questo campo, l'azione di intelligence per essere efficace deve produrre un quadro di conoscenze che costantemente arricchiscono le cognizioni dell'Esecutivo sulla portata operativa e politica (sia a livello interno che a livello di relazioni internazionali) di un complesso di eventuali iniziative non sempre penalmente perseguibili.
In una pubblicazione considerata nella Comunità di intelligence internazionale come un "libro di testo", - La spia che venne dal freddo di Le Carré - viene descritto un significativo esempio dell'attività di intelligence.
Durante un dialogo tra un "inquisitore" e il protagonista del libro, il primo si mostra fortemente interessato all'acquisizione di notizie apparentemente di poco conto, come quelle sulla tenuta del carteggio nel Servizio avversario. Egli, infatti, vuole sapere se i fogli nei fascicoli vengano raccolti "con spilli o clips".
L'informazione, chiaramente innocua o marginale, può però assumere un valore tutto particolare se inserita in un contesto globale dimostrandosi decisiva nel verificare informazioni provenienti da altre fonti. "Spilli o clips" rappresentano il materiale di base della gran parte dell'azione di intelligence: un'azione ad ampio raggio che non mira alla conoscenza, a tutti i costi, di notizie criminose o relative ad attività illegali, ma ha lo scopo di comporre un mosaico informativo utile - spesso in modo decisivo - alla tutela globale della sicurezza statuale.
Le sintetiche considerazioni formulate chiariscono sufficientemente l'essenza dell'attività di intelligence, che - in un contesto democratico - deve essere la risultante di un'azione di indirizzo e di controllo molto incisiva da parte dei Responsabili dell'Esecutivo, ma efficace solo se svolta in una cornice di assoluta riservatezza.
Intelligence e Sicurezza sono attività che, in un Paese moderno, non collidono con l'esigenza strategica di tutela delle libertà democratiche, anzi esse, interagendo efficacemente con l'opera di tutti gli Apparati e le Amministrazioni dello Stato, contribuiscono alla tenuta delle Istituzioni e allo sviluppo equilibrato della società. Il costante collegamento con l'evoluzione dei problemi e delle tensioni, nazionali ed internazionali, agevola la loro funzione di prevenzione strategica e di supporto al processo decisionale del Governo. Per tali motivi, i Servizi di intelligence e sicurezza nell'attuale congiuntura storica devono accrescere l'impegno, poiché le tensioni del mondo contemporaneo assumono, in questo scorcio di secolo, caratteri destabilizzanti addirittura superiori a quelli, tipici un tempo, degli schemi di confronto della "Guerra Fredda".
La sconfitta del terrorismo interno e la caduta del Muro di Berlino e dell'Impero sovietico non hanno infatti comportato come immediato riflesso la fine della minaccia interna o esterna alla stabilità del nostro Paese.
I connotati eversivi del crimine organizzato, dotati ormai di terminali operativi ed economici che travalicano i confini regionali e nazionali, il risorgere su scala europea del nazionalismo più esasperato e del neonazismo, l'accendersi di focolai di guerra in Paesi europei o che si affacciano sul bacino del Mediterraneo, in una cornice di espansione del fondamentalismo e dell'integralismo religioso, rappresentano le punte emergenti di un complesso di problemi di portata tale da suggerire non certo la rinuncia alla tutela della sicurezza e all'azione di intelligence, ma un suo rafforzamento e una sua modernizzazione.
Il "nuovo ordine mondiale" appare molto lontano, al momento, da quella immagine idealizzata che l'ottimismo di alcuni aveva dipinto come realistica e vicina.
In questo momento il "nuovo ordine" appare condizionato da problemi gravissimi, da focolai di tensione e di guerra civile, dalla pericolosa proliferazione di armamenti nucleari in aree calde del globo e dalla internazionalizzazione del fenomeno del crimine organizzato che è salito in cima alla scala della priorità di intervento dei Servizi di tutto il mondo civile.
Lo scenario internazionale porta, in definitiva, alla luce nuove e più complesse forme di minaccia, rispetto al recente passato, dotate di formidabili potenzialità di riverbero sul fronte interno.
Ciò pone sul tappeto il problema della modernizzazione dei Servizi di intelligence e sicurezza e della loro eventuale valorizzazione, in funzione non solo di lotta alla mafia e al crimine organizzato, ma di contrasto a tutto campo nei confronti di una pluralità di fenomeni destabilizzanti, dal terrorismo internazionale alla proliferazione nucleare, che pongono a rischio la stabilità dei Paesi democratici come il nostro.
Si comprende, quindi, l'esigenza manifestata a vari livelli istituzionali di razionalizzare l'azione di tutela della sicurezza nazionale e il supporto intelligence all'azione di governo.
L'esigenza trae, inoltre, fondamento dalla constatazione, ovvia, che i Servizi italiani non sono certamente organismi perfetti: essi sono tuttavia perfettibili e la loro situazione operativa e normativa è migliorabile e modificabile. Essi sono - è bene sottolinearlo - necessari, e per questo motivo una loro eventuale riforma, che tenga conto delle esperienze, recenti e meno recenti, maturate in Italia e nei Paesi alleati o amici, oltreché delle attuali e potenziali esigenze del Paese, potrebbe rispondere con puntualità alle richieste della Comunità di miglior tutela della sicurezza e della stabilità della Nazione.
Quello che si può affermare, con serenità e cognizione di causa, è la certezza della utilità, in democrazia, di strumenti agili e protesi alla continua vigilanza su tutti i fronti, nei riguardi di problemi vecchi e nuovi, da affrontare con incisività e dinamismo, nella lineare e coerente ricerca di un modello di sviluppo che garantisca alla comunità civile un progresso equilibrato e, per quanto possibile, al riparo da impulsi destabilizzanti di qualsiasi natura o provenienza.



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