Foto Ansa   La continua crescita del debito pubblico, inducendo una sempre minore solvibilità del Paese debitore, pone a rischio la tutela della sicurezza economica nazionale del debitore stesso. La dipendenza di un Paese debitore nei confronti delle pressioni di attori stranieri (pubblici e privati) cresce all'aumentare dei titoli di Stato emessi dal primo e sottoscritti da questi ultimi. Inoltre, la crescita dello stock di debito di un Paese pone a rischio la sostenibilità, nel medio-lungo termine, di adeguati stanziamenti per la sua sicurezza interna e internazionale. Il recente rischio di default corso dalla Grecia ha mostrato la possibilità del verificarsi di queste conseguenze. L'intelligence economico-finanziaria dei Servizi di Informazione per la Sicurezza può contribuire a fornire un proprio supporto conoscitivo, nella difficile dinamica di rientro del debito, dati i vincoli di politica economica. Al riguardo, di rilievo potrebbe essere la verifica di comportamenti "sommersi" di sistemi/attori produttivi aventi perlopiù caratteristiche territoriali. Una delle attività demandate all'intelligence economico-finanziaria dei Servizi di Informazione del Governo, nel perseguimento di quote sommerse di "valore aggiunto prodotto", riguarda la ricerca dei comportamenti fuori regola che, scacciando dal mercato gli operatori più rispettosi, creano pericoli per la sicurezza economica dello Stato.

Il debito pubblico in eccesso come minaccia alla sicurezza nazionale

“È sempre più frequente, in questi periodi di crisi finanziaria ed economica, leggere di timori relativi ai rischi di fallimento di uno Stato. La preoccupazione è forte anche in Europa dove sedici Paesi hanno legato le loro sorti tramite l’adesione all’Euro che rappresenta, da un lato un forte scudo di credibilità per ogni membro, dall’altro, un motivo di ansia per i Governi dell’Eurozona e per la Banca Centrale Europea, per i costi degli attacchi speculativi che cerchino di trarre profitto dalle difficoltà contingenti”.Così, nell’ottobre 2008, ci si esprimeva nell’articolo redazionale di questa Rivista (1) . Si era nell’immediato post-Lehman e nell’anticamera di eventi che, a distanza di 20 mesi, si sono concretizzati nel default della Grecia.

Tabella

Come si vede, il gioco è stato a due parti con quattro attori: un Paese (la Grecia) e l’Eurozona, da un lato, i mercati e la collettività (greca), dall’altro. In questo schema interattivo, i secondi hanno risposto alle inefficienze dei primi causando spirali di instabilità. Dimostrazione ne è l’elevata volatilità dei premi per il rischio di credito sui titoli di Stato a causa del progressivo deteriorarsi delle posizioni di debito di tutti i Paesi dell’area Euro (2) (e non solo della Grecia).
In Italia, l’ultimo Bollettino Economico della Banca d’Italia (aprile 2010), ha confermato il deterioramento nel 2009 dello stato della finanza pubblica interna, pur in misura inferiore rispetto alle altre principali economie avanzate, tutte coinvolte nella crisi finanziaria e reale seguita ai default dei derivati originati dai crediti subprime americani. L’indebitamento netto delle Amministrazioni statali (3) è salito al 5,3% del PIL (+2,6 punti percentuali rispetto al 2008), mentre il disavanzo primario (4) si è attestato allo 0,6% del PIL (a fronte di un avanzo primario pari al 2,5% del PIL nel 2008).

Tabella

Il debito delle Amministrazioni pubbliche (5) è risultato pari al 115,8% del PIL (+9,7 punti percentuali rispetto al 2008). La situazione nel 2009 ha riflettuto la marcata crescita della spesa primaria e la flessione delle entrate, entrambe quasi interamente riconducibili alla crisi internazionale.
Nel 2009, il 50,65% dei titoli del debito pubblico erano tenuti da investitori non residenti (+1,31 punti percentuali rispetto al 2008).
Dai dati della Banca dei Regolamenti Internazionali (BRI) di Basilea, al 31 dicembre 2009 i tre principali creditori dell’Italia erano:
- la Francia (detentrice di crediti verso l’Italia del valore di 393,1 miliardi di euro, pari al 36,5% del totale);
- la Germania (detentrice di crediti verso l’Italia del valore di 146,2 miliardi di euro, pari al 13,5% del totale);
- il Regno Unito (detentore di crediti verso l’Italia del valore di 59,2 miliardi di euro, pari al 5,5% del totale).
Dunque, del 50,65% evidenziato dalla Banca d’Italia, più della metà (il 55,5%) è in mano a solo tre Paesi.
Se letto in generale, la preferenza verso l’acquisizione di Titoli di Stato da parte di Paesi stranieri può corrispondere ad:
- una forte credibilità dell’emittente. Questa interpretazione calza maggiormente nel caso di una sottoscrizione di indebitamento privato, laddove il sottoscrittore sopporta il rischio di fallimento dell’emittente e, dunque, di perdita nel proprio investimento. Nel caso di indebitamento pubblico, invece, vi è una maggiore protezione dell’investimento in Titoli di Stato in quanto l’emittente sovrano

Tabella

non può fallire e vi è sempre un “prestatore di ultima istanza” (come il caso greco, pur tra tante esitazioni, ha dimostrato);
- un investimento di matrice geopolitica da parte del sottoscrittore. Questa spiegazione riguarda la volontà di “controllare” un’economia mediante acquisizioni di debito contratto dal suo governo e diventa un aspetto strategicamente rilevante, a livello di finanza globale, nel momento in cui tra i sottoscrittori vi siano Paesi emergenti con regimi politici relativamente poco democratici.
Il secondo aspetto è fortemente all’attenzione dell’opinione pubblica negli Stati Uniti.
Nel febbraio scorso, The Wall Street Journal (WSJ) (6) ha evidenziato una relazione tra debito pubblico e sicurezza nazionale. Secondo la testata giornalistica, l’incremento continuo nel debito pubblico, inducendo una sempre minore solvibilità del Paese debitore, pone a rischio la tutela della sicurezza nazionale del debitore stesso. Riferendosi all’economia statunitense, Richard Haas, Presidente del Council on Foreign Relations, intervistato dal WSJ, ha espresso i propri timori relativi alla possibilità che dall’aumento costante del disavanzo di bilancio pubblico (e, conseguentemente, del debito) possano derivare vulnerabilità per la sicurezza nazionale degli Stati Uniti.
In particolare, secondo Haas:
a) la dipendenza di un Paese debitore nei confronti delle pressioni di attori stranieri (pubblici e privati) cresce all’aumentare dei titoli di Stato emessi dal primo e sottoscritti da questi ultimi.
Gli Stati Uniti hanno circa 7,5 milioni di miliardi di dollari in debito pubblico, di cui il 50% circa è tenuto da investitori stranieri (in quanto sottoscrittori dei titoli emessi a copertura). Nell’intervista, Haas afferma come la situazione sia suscettibile di generare una dipendenza crescente di Washington dai governi dei Paesi creditori (in particolare, la Cina, primo paese detentore di US Treasury bills) (7) . I Paesi creditori (mediante dichiarazioni pubbliche di sfiducia di propri esponenti di governo o di testate giornalistiche a quest’ultimo riferibili, oppure mediante operazioni sui mercati internazionali effettuate dalle loro Banche Centrali) sono in grado, infatti, di creare pressioni sull’economia (e sulla sua valuta) di difficile anticipazione;
b) la crescita dello stock di debito di un Paese pone a rischio la sostenibilità, nel medio-lungo termine, di adeguati stanziamenti per la sua sicurezza nazionale.
Negli Stati Uniti, la previsione per il 2010 della spesa militare è di 688 miliardi di dollari, in gran parte a finanziamento della presenza militare in Iraq ed in Afghanistan. Secondo Haas, a meno di cambiamenti nella dinamica attuale del debito statunitense, già nel corso del 2010 stesso potrebbe verificarsi l’esigenza di dover effettuare riduzioni nella programmazione.
Il timore è internazionalmente riconosciuto. L’Amministrazione Obama ha creato una commissione bipartisan incaricata di suggerire soluzioni (8) e il Segretario Generale della NATO, il danese Anders Fogh Rasmussen, ha rivolto un monito ai Paesi membri, il 17 maggio scorso (9) , a non avviare riduzioni drastiche negli stanziamenti per la sicurezza nazionale che sarebbero suscettibili di elevare il livello di vulnerabilità dell’Alleanza nel lungo termine. L’insicurezza e l’instabilità globali, secondo Rasmussen, hanno un’influenza diretta sui costi per la sicurezza interna di ogni Paese, peggiorando, peraltro, la posizione fiscale interna per i riverberi negativi sullo sviluppo e sugli scambi.
Il recente default della Grecia ha mostrato il verificarsi di entrambe le condizioni A. e B. descritte da Haas.
Atene ha dovuto “sottostare” (pur in un ambito pacifico e concordato) alle condizioni dettate dai Paesi creditori, in primis, la Germania che possiede la maggior quota di titoli governativi (circa 75 miliardi di euro) e da organismi internazionali extracomunitari (come il Fondo Monetario Internazionale). Inoltre, Atene ha dovuto tagliare pesantemente anche gli stanziamenti militari per il 2010 da 14 miliardi di euro (il 5% del PIL) a 6,7 miliardi di euro ponendo a repentaglio la propria politica di difesa regionale (10) .
La situazione vissuta da Atene è causa (ed è stata causata) da molta pressione ribassista su euro, borse europee e obbligazioni societarie è stata causata proprio da “parole” e “fatti” largamente scoordinati rispetto ad una logica comunitaria.
A causa del timore (in particolare tedesco) del deterioramento della posizione debitoria interna, l’Italia, ad esempio, sconta, periodicamente, dichiarazioni di sfiducia. Il 22 maggio scorso, ad esempio, il Frankfurter Allgemeine Zeitung ha “previsto” che il debito italiano potrebbe diventare un problema pesante nel medio-lungo termine, arrivando a domandarsi “se” l’Italia potrà trovarsi tra i Paesi costretti a chiedere aiuto.
Relativamente ai ripetuti attacchi rivolti agli hedge funds, per quanto sia possibile che questi fondi speculativi (come un qualsiasi investitore di breve periodo) stiano puntando sul ribasso dei mercati europei, è difficile credere che operatori che possiedono appena il 3% degli asset internazionali possano condizionare da soli così pesantemente i mercati.
Invece (continuando con gli esempi di “parole” e “fatti” lontani dallo spirito comunitario) poco comprensibili sono apparse le dichiarazioni del Presidente di Deutsche Bank, lo svizzero Josef Ackermann, relative ai dubbi sulle possibilità della Grecia di rimborsare il debito contratto in questi giorni. Affermazioni a danno della credibilità di un Paese che rappresenta il maggior debitore di Berlino, che possono minare la capacità di rimborso di Atene con riverberi su Berlino stessa. Di ancor più difficile valutazione, inoltre, la decisione del 18 maggio scorso da parte del BAFin (Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht), la CONSOB tedesca, di vietare le vendite allo scoperto (c.d. naked) sui dieci principali titoli finanziari tedeschi quotati alla Borsa di Francoforte, sulle obbligazioni emesse dai Paesi dell’Eurozona e sui Credit Default Swap relativi a tali titoli. Una decisione che se fosse stata assunta dall’intera area Euro sarebbe stata rilevante (data la quantità di istanze di lobby finanziarie internazionali che avrebbe superato). In questo modo, invece, Berlino ha semplicemente trasformato i Titoli di Stato dei paesi dell’Euro in una nuova categoria di asset tossici, scatenando la speculazione sull’Euro e facendo scendere il cambio Euro:Dollaro da 1,24 (livello raggiunto grazie al piano di stabilizzazione per la Grecia) a 1,21 (valore registrato l’ultima volta nell’aprile 2006).
Inoltre, nell’asta del 26 maggio scorso relativa al Bund a 5 anni, la Germania ha ricevuto offerte inferiori a quelle programmate, confermando la riduzione del suo appeal come Paese-rifugio.
Dato il preoccupante trend di peggioramento della posizione debitoria statale, la Banca dei Regolamenti Internazionali (BRI) (11) ha effettuato una proiezione della dinamica del rapporto [Debito/PIL] ipotizzabile nei prossimi 30 anni (12) per dodici principali economie industrializzate (13) . Le conclusioni di questo esercizio econometrico sono estremamente preoccupanti (14) :
1) a meno di cambiamenti nelle posizioni di politica fiscale, o di riduzioni drastiche nella spesa previdenziale, entro il 2020 il rapporto [Disavanzo primario/PIL] crescerà ovunque a tassi disastrosi: 13% in Irlanda; 8-10% in Giappone, Spagna, Regno Unito e negli Stati Uniti; 3-7% in Austria, Germania, Grecia, Paesi Bassi e Portogallo. Secondo lo studio, solo in Italia i disavanzi primari dovrebbero mantenersi contenuti, grazie alla presenza di una dinamica fiscale relativamente più stabile;
2) date le proiezioni sul disavanzo primario (di cui al punto 1.), nel prossimo decennio, il rapporto [Debito/PIL] potrebbe esplodere, eccedendo il 300% del PIL in Giappone, il 200% nel Regno Unito, ed il 150% in Belgio, Francia, Irlanda, Grecia, Stati Uniti e Italia.
Nel fornire propri suggerimenti di politica economica, la BRI ha calcolato quali dinamiche di avanzo primario (ossia di avanzo di bilancio al netto della spesa per interessi) sarebbero necessarie per riportare il rapporto [Debito/PIL] almeno al livello pre-crisi del 2007. Per l’Italia, l’avanzo primario necessario è stato calcolato in:
a) 5,1% del PIL (qualora si volesse raggiungere l’obiettivo nei prossimi 5 anni);
b) 3,4% del PIL (con un obiettivo a 10 anni);
c) 2,5% del PIL (con un obiettivo a 20 anni).
Dunque, in un contesto già vincolato dai criteri di stabilità fiscale previsti dal Trattato di Maastricht (15) e dai criteri di coordinamento delle politiche economiche auspicati dal Patto di Stabilità e Crescita (16) , l’Italia, con un avanzo primario negativo nel 2009 (-0,6% del PIL), sarà costretta a ricorrere a politiche fiscali restrittive che siano, comunque, diverse dall’aumento della tassazione, per non essere insensibile alle sollecitazioni occupazionali e sociali generate dalla crisi internazionale.
Escludendo l’emissione di base monetaria (capacità persa con l’adesione alla moneta unica) e l’aumento della spesa pubblica (reso non facilmente accettabile dalla presenza di un Disavanzo primario e di un rapporto Debito/PIL oltre le soglie indicate dalla Commissione Europea), ciò che resta per contribuire al rientro dalla posizione debitoria attuale è l’emissione di titoli di Stato e la tassazione di imponibile in precedenza non misurato, ossia prodotto nell’area del sommerso economico.
Parlando di titoli di Stato, il mercato del debito pubblico dell’Eurozona è, in questa fase, fragile e volatile, nonostante il sostegno garantito dagli acquisti da parte del Sistema Europeo delle Banche Centrali. Le preoccupazioni tecniche dei mercati (l’entità del deflusso della domanda di obbligazioni da titoli di Stato in euro a quelli statunitensi; la carenza di sottoscrittori sostanziosi sui mercati secondari delle obbligazioni dei Paesi “periferici” dell’Eurozona; l’eccesso di liquidità presso le Banche Centrali dell’area euro) vengono accentuate da una governance spesso inefficace dell’area Euro.
Lo stesso continuo aumento dei rendimenti dei Titoli di Stato deve essere tenuto in considerazione. L’esigenza del mercato (espressa, ovviamente, non solo per l’Italia) di premi di rischio più elevati corrisponde ad una mancanza di fiducia generalizzata che ha un costo futuro. Se prendiamo i Buoni Ordinari del Tesoro (BOT), lo strumento monetario per eccellenza, nell’asta del 11-12 maggio scorso dei BOT a 12 mesi (17) , il Rendimento medio ponderato che ne è emerso (1,442%) rappresenta il valore più alto da più di un anno a questa parte. Analogo ragionamento è proponibile per la già citata asta di Bund tedeschi a 5 anni i cui rendimenti offerti, molto bassi (in media 1,47% rispetto al 2,2% di un’asta di aprile di Bund), possono aver allontanato gli investitori. Poiché il rendimento dei BOT dipende dalla differenza tra il prezzo nominale e il prezzo di assegnazione nell’asta, un rendimento più alto indica una minore disponibilità a pagare prezzi elevati da parte degli acquirenti. La curva dei premi di rischio, dunque, diventa così un indicatore di affidabilità di un Paese per il mercato (18) .

L’opzione di exit strategy scelta per la Grecia è stata particolarmente massiccia. Il 2 maggio 2010, i Ministri dell’Eurozona, riconoscendo (unitamente alla Commissione Europea e al Fondo Monetario Internazionale -FMI) l’insufficienza di un mero accesso al mercato da parte di Atene per risolvere la sua crisi sistemica, hanno raggiunto un accordo (all’unanimità) per la concessione di prestiti bilaterali, coordinati centralmente dalla Commissione Europea.
L’accordo tra Grecia, Commissione Europea e FMI rende disponibile (c.d. stand-by loan programme) ad Atene fino ad un massimo di 110 miliardi di euro da restituire in 3 anni, di cui:
a) 80 miliardi di euro stanziati dai Paesi dell’area monetaria in prestiti bilaterali suddivisi in base alla partecipazione al capitale della Banca Centrale Europea (nel grafico a lato, percentuali). La quota italiana nel pacchetto di sostegno (approvata nel Consiglio dei Ministri del 7 maggio 2010) è sino ad un limite massimo complessivo di 14,7 miliardi di euro;
b) 30 miliardi di euro stanziati dal Fondo Monetario Internazionale, intervento pari a 32 volte la quota greca nel Fondo.
Il Consiglio Affari Economici e Monetari (ECOFIN) dell’Unione Europea ha poi raggiunto uno schema di intervento generalizzato di prestiti creato al fine di fronteggiare eventuali minacce di insolvenza da parte di Paesi membri, nonché di tutela dell’euro. Il c.d. “Meccanismo di Stabilizzazione Europeo” include:
- un Fondo di stabilizzazione europeo di 60 miliardi di Euro (ex art. 122.2 del Trattato di Lisbona) di assistenza alla Bilancia dei Pagamenti, garantito dalle risorse proprie dell’Unione;
- uno Special Investment Vehicle (SIV) con dotazione pari a 440 miliardi di euro per fornire debito garantito o debito bilaterale ai Paesi in difficoltà;
- la partecipazione del FMI con una disponibilità massima di 250 miliardi di euro.

Grafico

Il totale degli aiuti ai Paesi dell’area Euro ammonta quindi a 860 miliardi di euro.
La Banca Centrale Europea (BCE) partecipa al meccanismo di stabilizzazione mediante un intervento diretto sul mercato secondario dei titoli di Stato dell’area Euro (c.d. Securities Market Programme) con lo scopo di abbassare i rendimenti e rendere meno oneroso il ricorso al credito. La “sterilizzazione” dell’effetto inflazionistico degli acquisti di titoli viene effettuata tramite operazioni di deposito a scadenza fissa. In tal modo, la BCE non intraprende politiche inflazionistiche di quantitative easing, anche perché contrarie al mandato che il Trattato di Maastricht le conferisce.


La dinamica di stabilizzazione fiscale: il ruolo dell’economia sommersa

La seconda soluzione a disposizione del governo è l’emersione di imponibile in precedenza non misurato.
Si è detto in precedenza che forti motivazioni di ordine pubblico vincolano gli stati dell’Eurozona nei confronti di aumenti della tassazione come contributo al ripianamento delle attuali posizioni debitorie.
Può essere utile, allora, soffermarsi sul dibattito (nuovo per questa Rivista) relativo alle connessioni tra entrate fiscali e pressione fiscale, oggetto di analisi negli ultimi 30 anni, sia teorica che empirica.
Le discussioni relative alla bontà delle politiche di riduzione fiscale realizzate negli Stati Uniti nei primi anni ’80, si sono soffermate sul principio (avanzato dagli economisti della c.d. “supply-side economics”), secondo cui una riduzione dell’aliquota del’imposta sul reddito è in grado, sotto determinate condizioni, di aumentare le entrate fiscali. Questa corrente di pensiero, divenuta famosa con l’Amministrazione Reagan, basava la propria tesi sugli effetti-incentivo prodotti dalla riduzione delle imposte.
Arthur Laffer, uno dei principali esponenti della “supply-side economics”, disegnò una curva che metteva in relazione le entrate fiscali (T, sull’asse verticale delle ordinate) con l’aliquota di imposta (t, sull’asse orizzontale delle ascisse) (19) .
Analizzando la curva (a pagina seguente), in corrispondenza del punto iniziale, sia l’aliquota sia le entrate fiscali sono nulle (t=0, T=0). Analogamente quando l’aliquota di imposta è del 100% (t=1), le entrate fiscali sono pari a zero (T=0), in quanto il reddito al netto d’imposta è nullo e non vi è alcuna motivazione a produrre o, meglio, a dichiarare quanto prodotto. Tra questi due estremi,
l’Amministrazione finanziaria percepisce un certo livello di entrate derivanti dalle imposte sui redditi. Ricordando che le entrate fiscali T sono pari, in media, ad una aliquota t del reddito prodotto, secondo la curva di Laffer:

Grafico

- nel lato sinistro, al crescere dell’aliquota di imposta t, cresce il gettito T;
- nel lato destro della curva, qualsiasi aumento dell’aliquota fiscale t fa diminuire le entrate fiscali T. Dunque, per analogia, qualsiasi riduzione dell’aliquota fiscale aumenta le entrate fiscali.
Secondo il meccanismo delineato dalla curva di Laffer, per una data economia, dunque, esiste un livello ottimo t* di tassazione sul reddito che massimizza le entrate fiscali individuato nel punto di picco della curva. Se l’aliquota è fissata al di sotto di questo livello (t<t*), un aumento delle tasse incrementerà le entrate fiscali. Se l’aliquota di imposta è al di sopra di questo livello (t>t*), tasse più basse incrementeranno le entrate fiscali (20) .
Anche se la Curva di Laffer non ha trovato riscontri empirici robusti (21) , il meccanismo che ne è alla base, ha una sua logica innegabile. A prescindere dal riscontro empirico formale della curva, la ragionevolezza di quanto espresso nel suddetto schema aumenta se si inserisce nell’analisi anche la produzione non misurata, dunque l’economia sommersa e l’evasione fiscale.
Busato e Chiarini (22) hanno enfatizzato come, nel valutare l’impatto di ogni normativa fiscale, sia indispensabile anche un’analisi del meccanismo di riallocazione tra i settori (formali e informali) dell’economia ed una valutazione degli incentivi esistenti ad assumere comportamenti “ombra” alla base dell’economia sommersa.
Nello studio di Busato e Chiarini, la perdita di entrate fiscali, in presenza di economia sommersa, è considerevole. Nella loro Curva di Laffer “modificata”, per livelli unitari dell’aliquota (t=1, dunque, a fronte di un reddito imponibile prelevato del 100%) continua ad esservi produzione di reddito sommerso, creando in tal modo un differenziale negativo tra il livello di entrate effettivo ed il livello di entrate potenziale.
Secondo lo studio, in presenza di economia sommersa, la crescita delle aliquote fiscali penalizza la partecipazione nell’economia regolare. Secondo il c.d. “effetto di compliance” (ossia l’effetto di regolarità nel comportamento fiscale), a una variazione dell’aliquota di imposta, le entrate fiscali subiranno modifiche ulteriori rispetto agli effetti tradizionali di “incentivo/disincentivo”. Dette variazioni saranno causate dalle caratteristiche dell’economia informale, dalla probabilità di essere scoperti, dai fattori legati alle sanzioni pecuniarie e penali, e dalla facilità nello spostamento da attività palesi ad attività sommerse.
Un aumento della tassazione, dunque, che non consideri adeguatamente la presenza di economia sommersa:
- sovrastimerà il risultato in termini di entrate fiscali in quanto sovrastimerà il reddito imponibile, qualora l’economia si posizioni sulla parte sinistra della curva (inclinata verso l’alto);
- spingerà gli individui a redistribuire quante più risorse possibili (in termini di capitale e lavoro) nel settore dell’economia sommersa, qualora l’economia si ponga sulla parte destra della curva. Quest’ultima dinamica è suscettibile di generare un incentivo a ridurre sia la produzione sia l’occupazione nel settore ufficiale dell’economia, nonché ad incrementare l’evasione. In quest’ultimo senso, il settore irregolare diventa una sorta di assicurazione per periodi di crisi.
L’economia sommersa, rappresentando un universo parallelo a quello misurato, coinvolge tutti gli aspetti di un sistema economico: i comportamenti di domanda e offerta, la politica fiscale, l’attitudine al rischio dei vari soggetti coinvolti, la struttura produttiva e dimensionale, il sistema di relazioni industriali e l’assetto istituzionale.
Il settore dell’economia non osservata (e non misurata) non ha una definizione comunemente accettata. Viene utilizzata una molteplicità di termini, spesso in maniera casuale e colorita (economia sommersa, sotterranea, nascosta, irregolare, ombra, nera, grigia, informale). Al fine di fornire una iniziale circoscrizione dell’ambito di trattazione, la letteratura economica suggerisce di assumere come riferimento il Sistema dei Conti Nazionali (SNA, System of National Accounts) dell’Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico (OCSE), omologato nel 1993. Secondo tale Sistema, l’economia sommersa è data dall’insieme di attività, produttrici di valore aggiunto, che le statistiche ufficiali non registrano.
La percezione che il fenomeno sommerso abbia raggiunto livelli rilevanti nelle economie occidentali ha generato, a partire dagli anni ’80, una vasta letteratura tesa a stimarne la dimensione. Seguendo l’impostazione di Zizza (23) , l’insieme delle attività economiche per le quali sussistono problemi di rilevazione statistica prende il nome di economia non (direttamente) osservata. All’interno di tale concetto è possibile distinguere le nozioni di:
1) economia sommersa: riguarda la produzione legale di cui la pubblica amministrazione non è a conoscenza a causa di evasione fiscale e contributiva, di elusione della normativa del lavoro o di mancato rispetto di norme amministrative;
2) economia illegale (o criminale): si riferisce alle attività esercitate in violazione delle norme penali, ma anche alle attività di per sé legali ma esercitate in maniera distorta o senza adeguata autorizzazione (es. contrabbando, usura, pratica della professione medica);
3) economia informale: include le attività legali svolte da unità produttive con strutture organizzative (ad esempio rapporti di lavoro occasionali basati su relazioni personali o familiari) che ne rendono difficile o impossibile l’osservazione statistica).
Nella specificazione di un modello che stimi l’incidenza dell’economia sommersa sul prodotto di un sistema economico, i fattori che ne favoriscono la diffusione sono (24) :
1) l’imposizione fiscale e contributiva (l’entità delle aliquote e la complessità del sistema fiscale e contributivo rappresentano incentivi impliciti all’evasione);
2) l’eccesso di regolamentazione e di burocrazia (la rigidità e la lentezza della legislazione ad adeguarsi ai cambiamenti; l’inefficienza nell’attività di controllo; la discrezionalità nell’applicazione delle norme);
3) la struttura industriale (un tessuto produttivo composto da una miriade di piccole imprese consente una “mimetizzazione” che rende più difficile il controllo da parte delle istituzioni);
4) la crescente tecnologia presente nell’economia (l’uso degli strumenti informatici e della comunicazione facilitano lo svolgimento di servizi a distanza, rendendo queste attività più facilmente occultabili).
Una classica tassonomia dei metodi di stima del sommerso distingue tra l’approccio currency demand (che deduce l’entità del sommerso dal confronto tra indicatori macroeconomici (25) ) e l’approccio model (per il quale il sommerso viene trattato come una “variabile latente”, di cui successivamente spiegheremo il significato) (26) .
L’approccio della domanda di moneta (currency demand approach) si basa su tre assunzioni principali (27) :
a) le transazioni nell’economia sommersa vengono effettuate in contanti, per garantire l’anonimato e non lasciare tracce osservabili dalle autorità. Secondo questa assunzione, un ampliamento dell’economia sommersa dovrebbe riflettersi in un incremento della domanda di circolante;
b) la principale causa dell’economia sommersa è l’elevato livello di tassazione e di regolazione delle attività economiche;
c) vale la teoria quantitativa della moneta, fondamentale riferimento teorico tra le diverse spiegazioni delle variazioni del potere d’acquisto. Tale teoria è valida se (1) il volume della produzione è costante; (2) la moneta è solo uno strumento di pagamento (e non è riserva di valore). La teoria è stata formalizzata dall’economista statunitense Irving Fisher nel 1911 nei seguenti termini: MV=PQ (28) , da cui P=MV/Q, ossia ogni aumento dell’offerta di moneta si riverbera direttamente sul livello dei prezzi.
Nell’equazione di stima del sommerso, usata da Tanzi (29) , il rapporto tra offerta di moneta circolante e offerta di moneta non in contanti (rappresentata da M2 (30) ) è funzione della tassazione, del rapporto tra monte salari e PIL, del tasso di interesse, e del PIL pro-capite. In generale, nella scelta delle variabili vengono considerate:
1) l’aliquota di imposizione fiscale e contributiva (come approssimazione della tassazione), ritenuta direttamente proporzionale alla quantità di circolante;
2) il tasso di interesse sulle obbligazioni, o il rendimento dei depositi bancari o il tasso di interesse sui depositi a vista (overnight (31) ), quali misure alternative del costo-opportunità di detenere circolante in luogo delle altre componenti di M2. Sono ritenute inversamente proporzionali al circolante;
3) la criminalità, il cui effetto sul circolante è duplice:
a) dal lato del soggetto criminale, il tasso di criminalità è direttamente proporzionale alla quantità di circolante (il crimine preferisce il contante in quanto strumento non tracciabile);
b) dal lato della collettività, il tasso di criminalità è inversamente proporzionale alla quantità di circolante (poiché aumenta la probabilità di furti e, dunque, ne scoraggia la detenzione);
4) la complessità del sistema fiscale, il cui effetto sul circolante è proporzionalmente inverso alla quantità di circolante, poiché un sistema complicato e incomprensibile favorisce il sommerso;
5) la tecnologia dei pagamenti (32) , il cui effetto sul circolante è inversamente proporzionale.
Il currency demand approach ha il pregio di essere diffusamente utilizzato in letteratura, e dunque offre la possibilità di effettuare delle comparazioni, anche a livello internazionale. Questi aspetti positivi non attenuano, però, l’impatto delle critiche, assolutamente fondate, all’approccio in esame:
- le transazioni nell’economia sommersa non avvengono solo in contanti;
- l’utilizzo di un modello ad una sola equazione (c.d. univariato) equivale implicitamente ad assumere che le variabili che spiegano il fenomeno (da 1. a 5.) siano tutte esogene al sistema che si sta rappresentando e non vi siano interazioni (33) .
La seconda metodologia (c.d. model approach) considera il sommerso come variabile latente.
Nelle scienze economiche e finanziarie, diverse variabili che rivestono un notevole interesse non possono essere rilevate precisamente, in quanto non sono direttamente osservabili. La metodologia basata sulla teoria statistica delle variabili latenti fa riferimento a espressioni ipotetiche approssimate da variabili osservabili (o latenti).
Ad esempio, nella teoria di portafoglio di Markowitz, le analisi si basano su due variabili che non possono essere direttamente rilevate: il rischio e il rendimento atteso di un’attività finanziaria. Sia per l’una che per l’altra non esiste un corrispettivo empirico univoco. Di conseguenza, si utilizza un insieme di indicatori osservabili come, ad esempio, la media dei rendimenti passati ed alcune misure di variabilità. In altre parole, il rendimento atteso ed il rischio diventano due variabili latenti caratterizzanti il fenomeno finanziario oggetto di indagine. Entrambe queste entità corrispondono ad un’aspettativa (futura e, in quanto tale, incognita) che l’investitore considera nel momento in cui compie una scelta tra due o più potenziali opportunità di investimento.
Il model approach considera l’entità del sommerso come una variabile non osservabile e si sofferma sui suoi legami di causa-effetto con una pluralità di determinanti e di indicatori (monetari, della produzione e del lavoro) che è possibile, invece, misurare empiricamente.
Abbiamo finora parlato di stime di variabili che approssimino l’incidenza dell’economia sul prodotto interno.

L’ISTAT, utilizzando metodologie proprie, rileva statisticamente la parte di PIL attribuibile all’area del sommerso economico, rendendo disponibili, per ciascun anno, due stime corrispondenti agli estremi di un intervallo all’interno del quale si ritiene compreso il valore “esatto” del fenomeno. La valutazione individua quanta parte del PIL italiano è certamente ascrivibile al sommerso economico (ipotesi minima) e quanta parte del PIL è presumibilmente derivante dallo stesso sommerso economico ma è difficile misurare in modo certo, data la commistione tra problematiche di natura statistica e economica da cui essa origina (ipotesi massima). Secondo il più recente documento ISTAT in materia (“La misura dell’economia sommersa secondo le statistiche ufficiali - Anni 2000-2006 (34) ” nel 2006 il valore aggiunto prodotto nell’area del sommerso economico è risultato compreso tra un minimo del 15,3% del PIL (pari a circa 227 miliardi di euro) e un massimo del 16,9% del PIL (circa 250 miliardi di euro). Nel 2000, la percentuale minima era del 18,2% e la massima del 19,1% (rispettivamente pari a circa 217 miliardi e a 228 miliardi di euro).

Grafico

Il ruolo più marcato nella realizzazione di valore aggiunto sommerso è svolto dal lavoro irregolare. Nel febbraio 2010, un Rapporto del Sindacato UIL (35) , analizzando il tasso di irregolarità lavorativa (36) nel 2009 delle 104 Province italiane, ha dedotto un fatturato “sommerso” per l’economia italiana di oltre 154 miliardi di euro, con un’incidenza sul PIL del 10,3%. Secondo la UIL, il tasso di irregolarità lavorativa nazionale si attestato al 15,6% sul totale degli occupati (16 lavoratori su 100), con una lieve diminuzione rispetto al 2008 (-0,4%), coinvolgendo complessivamente oltre 3,7 milioni di lavoratori.
Da una nostra rappresentazione grafica dei dati ISTAT (resi pubblici il 14 aprile scorso), si evince come il peso percentuale degli occupati non regolari sul totale degli occupati dal 1991 al 2009

Grafico

sia nel settore primario (agricoltura) pari, in maniera costante nel tempo, a più del doppio della somma dei settori secondario (industria) e terziario (servizi).
L’andamento delle serie è esplicativo della misura approvata dal Governo, il 28 gennaio scorso, di un Piano straordinario di contrasto al lavoro sommerso concentrato sull’edilizia e sull’agricoltura, ed orientato al rafforzamento di controllo e contrasto nelle quattro Regioni più sensibili alle problematiche del lavoro irregolare (Campania, Puglia, Calabria e Sicilia).


Il ruolo dei Servizi di Informazione nella crisi finanziaria internazionale

L’enorme importanza, attribuita dall’Amministrazione fiscale dello Stato, all’emersione di imponibile non dichiarato rappresenta un’occasione importante per l’intelligence economico-finanziaria dei Servizi di Informazione per la Sicurezza per fornire un utile contributo all’azione decisionale di governo nel superare le criticità poste dall’attuale fase negativa della congiuntura internazionale.
Come affrontato nel corso dell’articolo, se si considera un debito pubblico in eccesso come una minaccia alla sicurezza nazionale, l’esistenza di comportamenti “sommersi” (rilevanti ai fini di raccolta fiscale da parte di attori produttivi) può rappresentare una sfera di interesse per l’apparato di intelligence economico-finanziaria dei Servizi di Informazione per la Sicurezza. L’attenzione può essere generalmente rivolta alle specifiche caratteristiche territoriali del fenomeno sommerso in questione.
Dal punto di vista della sicurezza economico-finanziaria, infatti, l’economia sommersa rappresenta un fenomeno sia macro che micro-economico.
Dal punto di vista microeconomico, l’impresa sommersa esercita una concorrenza sleale nei confronti delle imprese regolari, creando distorsioni nel sistema dei prezzi, tra cui naturalmente il costo del lavoro. Inoltre, il mancato pagamento dei contributi sociali e l’assenza di una tutela sindacale riduce le garanzie degli individui, poiché i lavoratori “in nero”, di fatto, perdono tutti i diritti derivanti dall’avere un regolare contratto di lavoro, aggravando, peraltro, l’onere della fiscalità per i contribuenti regolari. A livello macroeconomico, l’esistenza di economia sommersa implica una distorsione negli indicatori economici (PIL, tasso di disoccupazione e di inflazione), impedendo una corretta valutazione dello stato di salute dell’economia.
L’economia sommersa investe tutte le categorie sociali, rappresentando sia fonte di ricchezza (non solo per i criminali, ma anche per le famiglie e gli individui in genere) che causa di sfruttamento, contribuendo, dunque, sia alla sostenibilità di molti bilanci familiari e alla costruzione di una “rete di sicurezza sociale” alternativa a quella ufficiale, sia al fenomeno dell’immigrazione e dell’evasione.
Questa sua ambivalenza, in particolare, rappresenta la caratteristica principale della sua pericolosità in quanto, in tale duplice significato, possono essere rilevati elementi non solo immorali, ma anche di ausilio alla sopravvivenza.
La rappresentazione del fenomeno dell’economia sommersa è un aspetto molto complesso e la sua dimensione può essere stimata analizzando i diversi comportamenti fraudolenti assunti dagli operatori economici per evadere il sistema fiscale e contributivo. La pratica dell’utilizzo di lavoro non regolare, ad esempio, è strettamente connessa al mancato versamento dei contributi sociali. Se le prestazioni lavorative non sono regolari, e quindi non risultano direttamente osservabili, producono un reddito non dichiarato.
L’economia sommersa non riguarda, però, solo le attività produttive fisiche ma anche quelle intangibili svolte, ad esempio, tramite Internet. La multinazionale Symantec, recentemente, ha rilevato la crescita del mercato delle “informazioni personali” riguardanti carte di credito, indirizzi e-mail, o dati generici. Con appena 30 dollari è possibile acquistare numeri di carte di credito, mentre liste di indirizzi e account di e-mail oscillano tra 1 e 20 dollari, fino ad arrivare ad 850 dollari per le coordinate bancarie.
Anche la definizione delle cause dell’economia sommersa non è semplice. Esiste, infatti, un complesso legame tra le parti interessate che spesso genera un incentivo a colludere, dividendo i benefici del sommerso che derivano dal mancato rispetto delle regole. Questo comportamento è reso più agevole e sicuro quando i controlli sono inefficaci e la corruzione è diffusa.
Quanto detto si traduce in uno spreco di risorse pubbliche, riducendo la quantità e la qualità dei servizi che lo Stato può offrire. Nel monitoraggio di quote sommerse di “valore aggiunto prodotto”, l’intelligence economico-finanziaria dei Servizi di Informazione può svolgere, dunque, un’attività a lei demandata, ossia la ricerca dei comportamenti “fuori regola” che possano creare pericoli per la sicurezza economica dello Stato.