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GNOSIS 1/2010
APPENDICE

LO STATO ATTUALE E LE PROSPETTIVE DELL'UNIONE EUROPEA


Lamberto Dini


Foto Ansa

Peso economico e peso politico per l'Unione Europea non sempre vanno di pari passo. Il trattato di Lisbona ha posto le basi e ha rimosso importanti ostacoli, ma sembra emergere la volontà di rinunciare a una maggiore efficienza decisionale e al maggior peso politico consentito proprio dal trattato di Lisbona. È la chiave di lettura dell'attuale momento dell'Unione Europea tracciata dal senatore Lamberto Dini che sottolinea: se la vera sfida è la competitività, sono troppi gli obiettivi non vincolanti, lasciati alla buona volontà dei Governi e non raggiunti. Da qui l'auspicio di un'Europa più forte, capace di far sentire la propria voce, con un'ambizione all'altezza delle sfide della globalizzazione e di quelle poste dall'emergere di nuove potenze. Ma sono indispensabili in tempi rapidi scelte coraggiose, intelligenza strategica, politiche economiche coordinate e armonizzate per accrescere la propria influenza politica e trarre vantaggio anche delle rivalità altrui.


Il Trattato di Lisbona ha chiuso dieci anni di negoziati sulla riforma delle istituzioni dell’Unione europea, riforma resa indispensabile dall’allargamento ai Paesi dell’Europa orientale, dalla necessità di rendere più efficace e democratico il processo decisionale europeo e di rafforzare la presenza dell’Europa sulla scena internazionale.
Con il Trattato di Lisbona è entrata anche in vigore divenendo vincolante la Carta dei Diritti Fondamentali dei cittadini europei: i diritti individuali connessi alla dignità della persona, la libertà, l’uguaglianza, la solidarietà, i diritti legati alla cittadinanza alla giustizia e alla sicurezza ottengono così una tutela giuridica più forte, che i cittadini possono far valere oltre a quanto già previsto dai sistemi giuridici nazionali. La Carta comprende anche tutele come il diritto all’informazione e consultazione nelle imprese, il diritto di negoziare accordi collettivi, la tutela contro licenziamenti ingiustificati, il diritto di accesso alla sicurezza sociale e all’assistenza sociale.
Seppur spogliato delle sue ambizioni costituzionali il Trattato di Lisbona contiene importanti acquisizioni che segneranno in profondità la vita dell’Unione.
Acquisendo piena personalità giuridica, se ve ne sarà la volontà politica, l’Unione potrà parlare con un’unica voce nei principali fori e istituzioni internazionali, come il Fondo monetario e la Banca mondiale. Con una presenza unica, il peso del nostro continente potrà aumentare nelle scelte e nelle decisioni per una migliore governance mondiale dell’economia e della finanza.
Ma soprattutto il Trattato di Lisbona segna un decisivo passo avanti nel rafforzamento della democraticità delle procedure decisionali dell’Unione. Viene rafforzato infatti il ruolo del Parlamento europeo e, per la prima volta nel processo legislativo, se ne attribuisce uno ai parlamenti nazionali. Inoltre il Trattato di Lisbona crea un diritto di iniziativa dei cittadini, che potranno chiedere alla Commissione europea di presentare un progetto di regolamento o di direttiva qualora raccolgano un milione di firme provenienti da un numero significativo di Stati membri.
Da ora in poi oltre l’ottanta per cento degli atti normativi europei (i regolamenti e le direttive) per essere adottati richiederà il voto favorevole del Parlamento europeo. Viene così generalizzata la così detta procedura di “codecisione”; in tal modo il Parlamento svolgerà un ruolo di vero e proprio colegislatore. La codecisione sarà applicata anche a materie che incidono direttamente sulla vita dei cittadini, come la politica agricola, la giustizia civile e penale e l’immigrazione. In queste e in altre materie il Parlamento europeo, assume un ruolo decisionale su un piano di sostanziale parità con i rappresentanti dei governi che siedono nel Consiglio dei Ministri dell’Unione.
Ai parlamenti nazionali il Trattato di Lisbona attribuisce la possibilità di attivare il cosiddetto “freno di emergenza”; cioè basterà un solo Parlamento nazionale per bloccare l’adozione di regolamenti e direttive riguardanti la cooperazione giudiziaria in materia penale e di polizia, come pure la normativa sul diritto di famiglia avente implicazioni transfrontaliere.
Più in generale i parlamenti nazionali sono chiamati a vigilare sul principio di sussidiarietà, a giudicare cioè se, nelle materie che non sono di competenza esclusiva dell’Unione, come energia, ambiente, mercato interno, l’intervento normativo sia opportuno collocarlo a livello europeo in virtù di una sua maggiore efficacia. Per i Parlamenti nazionali si tratterà quindi di verificare se la materia non possa essere regolata con maggiore o analoga efficacia a un livello più vicino al cittadino, nazionale o addirittura regionale.
Il rafforzamento della qualità democratica delle decisioni comunitarie passa anche attraverso una significativa modifica dei meccanismi decisionali che reggono il funzionamento del Consiglio dei Ministri.
Infatti con il Trattato di Lisbona, dopo un periodo transitorio, cambieranno i criteri per la definizione della cosiddetta maggioranza qualificata. Non viene più attribuito a ciascuno Stato un certo peso, cioè un certo numero di voti, per la formazione della maggioranza.
A partire dal 2014 le decisioni in Consiglio richiederanno una doppia maggioranza: il voto favorevole di almeno il 55 per cento dei paesi membri che rappresentino al contempo non meno del 65 per cento della popolazione dell’Unione. Questo chiaro ancoraggio alla popolazione è in se un grande avanzamento democratico.
Per quanto riguarda la Commissione europea, che anche per i prossimi cinque anni sarà presieduta dal portoghese Josè Manuel Barroso, il Trattato di Lisbona aveva previsto che a partire dal 2014 il Collegio si riducesse a un numero pari a due terzi degli Stati membri. Tuttavia, per riuscire a ottenere la ratifica del Trattato da parte dell’Irlanda, a giugno 2009 i Capi di Stato e di Governo si sono messi d’accordo (e lo potevano fare secondo il Trattato di Lisbona con un voto all’unanimità) per mantenere il principio di un Commissario per paese. Così continueremo ad avere una Commissione composta da ventisette commissari, un organo pletorico di difficile gestione.
Il Trattato di Lisbona introduce anche maggior democrazia riducendo il potere di veto dei singoli stati membri. Materie cruciali per le politiche degli Stati membri e dell’Unione che erano rette dal principio dell’unanimità, potranno essere decise a maggioranza qualificata. E fra queste l’energia, l’ambiente, la ricerca, la già menzionata cooperazione giudiziaria.
L’unanimità tuttavia continuerà a essere la regola nella politica estera e di sicurezza europea. Non è stato possibile sottrarre al vincolo paralizzante dell’unanimità questa materia così importante per l’integrazione europea. Ancora troppo forti sono le gelosie degli Stati, alcuni dei quali eredi di un antico e forte passato coloniale -penso a Francia e Inghilterra — e altri invece al contrario ancora troppo segnati — è il caso dei paesi dell’est — da quell’assenza di sovranità nazionale prodotta dall’appartenenza all’impero sovietico.
Per rafforzare la presenza europea sulla scena internazionale il Trattato di Lisbona, superando la rotazione semestrale, prevede l’elezione di un Presidente stabile del Consiglio europeo, eletto per due anni e mezzo dal Consiglio stesso e dell’Alto rappresentante per la politica estera il quale eserciterà anche il ruolo di vice presidente della Commissione europea incaricato per le relazioni esterne e quello di presidente del Consiglio dei Ministri degli esteri e avrà a disposizione un autonomo corpo diplomatico in via di costruzione.
A queste due fondamentali cariche, il 19 novembre scorso i Capi di Stato e di Governo hanno scelto, rispettivamente, il premier belga Herman Van Rompuy e la baronessa inglese Catherine Ashton. Persone rispettabilissime ma per lo più prive della caratura necessaria per essere interlocutori ascoltati dai grandi attori internazionali.
Si è diffusa la percezione — non solo in Europa — che tuttora la volontà dei governi dei paesi membri non è tanto quella di dare un volto autorevole e maggiore spazio e voce all’Unione europea nel mondo, ma piuttosto di volersi concentrare sulla gestione interna delle istituzioni comunitarie e del mercato unico. Quasi che l’Europa voglia rinunciare a far valere quel tanto di maggiore efficienza decisionale e maggior peso politico che consente l’entrata in vigore del nuovo Trattato.
Sembra scolorarsi quella ambizione che aveva animato il lungo processo di riforma dei trattati apertosi con la Convenzione europea. E si scolora proprio in un momento in cui, per far fronte alle sfide internazionali, ci sarebbe bisogno di più Europa e non di meno Europa.
L’Europa sembra anche voler abbandonare l’ambizione di ulteriore integrazione economica e politica. La decisione della Corte costituzionale tedesca del 30 giugno 2009, contraria a ogni ulteriore cessione di sovranità, mette fine a ogni aspirazione di andare oltre nell’integrazione e poter negoziare un nuovo trattato la cui ratifica sarebbe oggi difficile se non impossibile. La stessa possibilità aperta dal Trattato di Lisbona di intraprendere nuove cooperazioni rafforzate, specie nel campo della difesa, non sembra attuabile per la prevedibile opposizione del Regno Unito con un nuovo governo conservatore. Lo stesso spirito dell’accordo firmato da Toni Blair e Chirac a San Malò nel 1998 si è rapidamente dissipato al di là della Manica. Oggi, tra l’altro, il Regno Unito è alle prese con la necessità di tagliare la spesa, compresa quella per la difesa, per riassorbire un disavanzo di bilancio pari a ben il 12% del PIL.
Oltre alla politica estera e di sicurezza, l’unanimità rimane anche per le decisioni di bilancio dell’Unione e per la disciplina del prelievo fiscale che rende difficile un’armonizzazione dei regimi tributari, necessaria per rimuovere distorsioni nel mercato interno e per un’Europa più integrata, più competitiva, più coesa.
La nuova Commissione e il Parlamento europeo dovranno innanzitutto affrontare con ambizione la questione della riforma del bilancio dell’Unione. Per i compiti che sarebbe opportuno fossero gestiti a livello europeo, il bilancio dispone oggi di risorse insufficienti. Tuttavia, tanto più dopo gli effetti della crisi economica che ha coinvolto in mondo intero, non è realistico pensare di trovare il consenso necessario in Consiglio per garantire all’Unione un bilancio più ampio, che è oggi pari al solo 0,7% del PIL europeo.Cruciale diventerà pertanto il confronto sulla distribuzione delle risorse disponibili tra le varie voci di spesa. Parte essenziale ed eccessiva è oggi assorbita dalla politica agricola e dalla politica di coesione; marginali sono le risorse rivolte a interventi che mirano a garantire una maggiore competitività al sistema Europa, a partire dalla ricerca e dell’innovazione tecnologica.
Su la gran parte dei paesi europei gravano inoltre un elevato livello di tassazione e anche diseconomie esterne prodotte dalla minore efficienza e qualità dei servizi forniti da enti pubblici e amministrativi, nonché da una dotazione infrastrutturale che necessita ammodernamento. È dunque una priorità investire in questi settori per aumentarne l’efficienza. Una via proposta in passato e ancora oggi valida è quella di cofinanziare queste infrastrutture con la emissione di titoli di debito pubblico europeo. È questo un progetto a suo tempo avanzato da Jacques Delors per le reti dei trasporti intereuropei e recentemente riproposto dal Ministro Tremonti. Diversi paesi vi si sono opposti poiché l’emissione di titoli europei darebbe all’Europa una nuova dimensione fiscale. Tuttavia questa strada non deve essere abbandonata. Potrebbero essere foriere di utili sviluppi iniziative come quelle intraprese dalle Casse depositi e prestiti di diversi paesi europei che hanno costituito i fondi Marguerite e Inframed.
La questione della competitività è la vera sfida per l’Europa.
Certo, l’euro, che per i paesi che ne fanno parte ha rappresentato lo scudo essenziale per non essere travolti dalla crisi finanziaria, si fonda su regole precise iscritte nei trattati. La Germania, per accettare l’abbandono del deutsche mark e l’adozione dell’Euro come moneta unica europea, ha voluto infatti che si stabilisse un Patto di stabilità che fissa limiti nazionali al deficit di bilancio e al debito pubblico. È stata inoltre costruita una forte Banca centrale europea che, riproponendo un principio iscritto nella Costituzione tedesca, ha quale obiettivo primario la stabilità dei prezzi e la crescita non inflazionistica.
Questo complesso di regole e di istituzioni garantiscono stabilità monetaria interna nell’area dell’euro, ma impegnano imprese e sistemi produttivi a ricercare ogni giorno nuovi margini di efficienza e di competitività attraverso innovazione di processo e di prodotto, non potendo più contare sullo strumento del cambio. Per questi vincoli, ma anche per assecondare la loro tradizionale vocazione, le economie europee dovrebbero quindi concentrarsi maggiormente in quei settori che generano un più alto valore aggiunto, più alta produttività ed efficienza e dar seguito ai grandi obiettivi della Strategia di Lisbona lanciata nel 2000 che si prefiggeva di fare dell’Europa entro il 2010 “l’area più competitiva e dinamica del mondo, in grado di realizzare una crescita economica sostenibile con nuovi e migliori posti di lavoro e una maggiore coesione sociale”, obiettivi questi non vincolanti che lasciati alla buona volontà dei governi non sono stati affatto raggiunti.
Un nuovo impegno europeo pienamente condiviso con strumenti che lo rendano efficace appare ancor più indispensabile viste le nuove e straordinarie sfide che per noi europei ci vengono in primo luogo dalle politiche che l’Amministrazione americana ha intrapreso per uscire dalla crisi: una politica monetaria fortemente espansiva — forse la più espansiva mai registrata in tempi di pace -e interventi che si sono tradotti per il bilancio federale in un alto disavanzo.
È probabile che quest’ultimo non potrà essere riassorbito in tempi brevi e che il debito pubblico americano raggiunga quasi il 100% del PIL nei prossimi anni. È anche probabile che il disavanzo nei conti con l’estero rimanga relativamente alto, facendo crescere di molte centinaia di miliardi all’anno lo stesso debito estero netto degli Stati Uniti, oggi pari a circa 3500 miliardi di dollari.
Ne segue un dollaro debole, che nonostante le lievi correzioni delle ultime settimane, vale oggi il 40% in meno di dieci anni fa rispetto all’euro e rischia di svalutarsi ulteriormente rendendo ancor più competitive le esportazioni americane sui nostri mercati.
La Cina non ha una moneta liberamente convertibile; manovra il valore esterno dello yuan tenendolo sostanzialmente agganciato al dollaro. Cosicché un deprezzamento del dollaro rispetto all’euro comporta anche un deprezzamento dello yuan. Sappiamo anche che per ora la Cina non ha intenzione di rivalutare la sua moneta. Lo farà solo se costretta magari da ragioni interne, come l’emergere di pressioni inflazionistiche. Ma un tasso di cambio tenuto deliberatamente basso, a fronte di forti avanzi nella bilancia commerciale equivale a un sussidio alle esportazioni e a un dazio sui prodotti importati; in altre parole è una politica protezionistica.
In questo quadro, i paesi dell’euro e l’Europa nel suo insieme rischiano di pagare un prezzo alto in termini di crescita economica. L’alto valore dell’euro rende costose nel mondo le merci europee e rende conveniente per gli europei comprare le merci americane e cinesi. Il nostro continente, per così dire, “esporta” crescita economica mentre Cina e Stati Uniti “importano” posti di lavoro; non a caso tutte le previsioni concordano sul fatto che nei prossimi anni non solo la Cina, ma anche gli Stati Uniti registreranno guadagni di produttività e tassi di crescita decisamente maggiori dei nostri.
Ci troviamo, quindi, in una situazione nella quale, principalmente a causa del mutato equilibrio internazionale nei tassi di cambio e di più bassa produttività media delle economie europee, settori del nostro sistema produttivo rischiano di essere messi fuori mercato; ciò renderà difficile riportare in tempi brevi produzione industriale ed esportazioni al livello pre-crisi, oggi scese dal 2007 mediamente di oltre il 20 per cento.
Le cronache delle ultime settimane testimoniano che in un contesto di modesta crescita economica anche in prospettiva, cominciano a entrare in crisi le aree periferiche dell’Unione, come la Grecia e fa paura il livello della disoccupazione in Spagna che ha raggiunto il 20 per cento. Come potranno i paesi europei se non attraverso una crescita più sostenuta del prodotto riassorbire l’eccesso di debito pubblico creato nella crisi? Non è attraverso il ricorso a un aumento della imposizione fiscale che peggiorerebbe ulteriormente le prospettive di crescita.
Così stando le cose, c’è il rischio che in Europa emergano al proprio interno spinte protezionistiche, quali l’introduzione di dazi compensativi su importazioni da paesi non-UE, che però dovrebbero essere evitate perché nocive se si diffondono. Gli stessi Stati Uniti, oltre a sussidi alle case automobilistiche e dazi su alcuni prodotti cinesi, già in vigore, potrebbero essere tentati di introdurre dazi generalizzati sul valore delle merci importate dalla Cina per indurla ad accettare una rivalutazione dello yuan e ridurre l’accumulazione eccessiva di riserve valutarie che già ammontano a 2300 miliardi di dollari, di gran lunga le più alte del mondo.
L’Europa dovrebbe pertanto impegnarsi nei consessi internazionali e far pesare i propri interessi a favore di un regime dei cambi più ordinato. È deprecabile che agli impegni contenuti nel Comunicato del G-20 di Londra, sulla riforma del sistema monetario internazionale, non si stia dando nessun seguito.
L’Europa dovrebbe saper richiamare gli Stati Uniti alla responsabilità di chi emette la principale moneta di riserva internazionale che comporta giganteschi vantaggi ma anche oneri dei quali la nuova amministrazione Obama, più orientata al multilateralismo, dovrebbe tener conto. E l’Europa dovrebbe ricordare alla Cina che chi ha tratto il maggior giovamento dalla sempre maggiore apertura degli scambi commerciali deve sapere che apertura degli scambi e libera convertibilità della valuta si sostengono a vicenda; simul stabunt, ma anche simul cadent.
Serve dunque un’Europa più forte capace di far sentire la propria voce e un’ambizione comune all’altezza delle sfide poste dalla globalizzazione e dall’emergere di nuove potenze nel mondo. Un mondo che sta divenendo grande anche per gli Stati Uniti e per la sua capacità di leadership, come accadde dopo i due tragici conflitti mondiali a Inghilterra e Francia che per un secolo avevano governato grandi imperi coloniali.
Il processo di redistribuzione del potere tra le varie aree del pianeta sarà lungo, ma sappiamo che è irreversibile. D’ora in poi, maggiore sarà il peso dell’Asia e minore quello europeo e occidentale più in generale.
È altamente auspicabile, perché di cruciale importanza per la pacifica convivenza, che questi epocali cambiamenti nella prosperità relativa delle nazioni avvengano nell’ambito di un sistema organizzato che coinvolga un maggior numero di paesi possibile, cioè nell’ambito di una nuova architettura mondiale.
Le tendenze in atto necessitano dunque da parte dell’Europa scelte coraggiose e intelligenza strategica, politiche economiche meglio coordinate e armonizzate nell’essenziale per accrescere la propria influenza politica, per trarre vantaggio anche delle rivalità altrui, per garantirgli un ruolo adeguato nel nuovo equilibrio mondiale che si va realizzando.



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