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GNOSIS 2/2009
La Cooperazione allo Sviluppo: una visione manageriale

INTERVISTA ad ELISABETTA BELLONI - Direttore della Direzione Generale per la Cooperazione allo Sviluppo del Ministero degli Affari Esteri  articolo redazionale

Nata a Roma, si è laureata nel 1982 in Scienze Politiche presso la LUISS. Nominata Volontario nella carriera diplomatica a seguito di concorso, nel 1986 diventa Segretario di Legazione alla Direzione Affari Politici Ufficio America Latina e collocata fuori ruolo presso l’UNIDO a Vienna.
Dal 1993 al 1996 è Primo Segretario alla Rappresentanza diplomatica permanente d’Italia presso le Organizzazioni Internazionali a Vienna.
Dal 1996 al 1999 è Primo Segretario commerciale all’Ambasciata d’Italia a Bratislava.
Nel 1999, dopo la promozione a Consigliere di Legazione, è alla Direzione Generale degli Affari Politici ufficio Russia e CSI.
Nel 2000 è Capo della segreteria della Direzione Generale dei Paesi dell’Europa.
Dal 2001 al 2002 Capo dell’ufficio per i Paesi dell’Europa centro orientale.
Nel 2002 Consigliere d’Ambasciata e, fino al 2004, Capo della segreteria del Sottosegretario di Stato.
Nel 2004 è nominata Capo dell’Unità di Crisi e, nel 2007, Ministro Plenipotenziario.
Dal 2008 è Direttore della Direzione Generale per la Cooperazione allo Sviluppo del MAE.


La constatazione reale che il mondo in cui viviamo ospiti un tessuto sociale internazionale consolidato, fatto di poveri, sempre più poveri e di ricchi, sempre più ricchi, è un dato statistico e obiettivo drammatico che non ha nulla della metafora, della categorizzazione sociologica e tanto meno del concept filosofico. L’esistenza di una struttura, nell’alveo del Ministero degli Affari Esteri, dotata di programmi concreti per la riduzione della povertà come obiettivo internazionale in raccordo con le esigenze delle aree regionali e locali, realizza la linea strategica essenziale della Cooperazione allo Sviluppo. Organicamente gli Uffici costituiscono una Direzione Generale del MAE – nata in base alla legge n. 491/1987 – che, delineando i principi di partnerariato con i Paesi in via di sviluppo, si occupa di [...attuare le linee di cooperazione e le politiche di settore nei diversi Paesi, di stabilire i rapporti con le Organizzazioni Internazionali, con l’Unione Europea e con le Organizzazioni Non Governative“. Istituzionalmente cura anche alcuni progetti internazionali di formazione culturale e settoriale realizzando studi e proposte rivolte soprattutto alla valorizzazione delle fasce tradizionalmente più deboli delle espressioni sociali.
L’intento del Direttore Generale Elisabetta Belloni, interprete da sempre del circuito virtuoso della “politica del fare”, è di imprimere un’impronta manageriale alla struttura e voler creare un ambiente in cui, ispirandosi a principi di coerenza ed efficienza, si riesca a dare un segnale preciso di capacità e di professionalità della Pubblica Amministrazione italiana per riuscire ad operare concretamente all’estero, privilegiando il settore dello sviluppo.
Seguendo le linee della
coerenza efficiente l’Italia cerca di mantenere gli impegni che ha assunto a livello internazionale anche per consentire ai Paesi in via di sviluppo di raggiungere livelli di vita migliori, più equi rispetto agli standards delle aree più industrializzate e sviluppate.
La linea-guida di base rispecchia, quest’anno, lo scopo primario della riunione del G8 organizzato in Italia, il cui tema dominante è la povertà, come scarsità di risorse e di processi di produzione, il cui indice andrebbe assolutamente variato con urgenza in Africa e in quei Paesi in cui si produce poco e si esporta quasi nulla.
All’inizio di questo anno sono state rielaborate interamente le linee-guida della Cooperazione allo Sviluppo, redatte con un intenso lavoro di preparazione che ha coinvolto settori Amministrativi ed Istituzionali del Governo e si è avvalso di contributi imprenditoriali, culturali e sociali anche in termini di conoscenza dei contesti di intervento.
La crisi finanziaria internazionale, purtroppo, ha pesato molto sulla realizzabilità progettuale sia in termini revisionali che di tagli delle risorse disponibili: un primo taglio sostanziale è arrivato prima dell’estate 2008 e la Finanziaria del 2009 ha confermato il trend di riduzione della voce di bilancio relativa agli aiuti: -56% per quelli gestiti dal MAE che, tuttavia, tramite la Cooperazione allo Sviluppo, sta formulando la bozza di un piano di azione sull’efficacia degli aiuti per rispondere all’Agenda internazionale contenuta nella Dichiarazione di Parigi.
Un incontro con il Direttore Generale, il Ministro Belloni, ha evidenziato prospettive e difficoltà in cui la voce italiana, pur con i palesi limiti contingenti cui si è fatto cenno, cerca di unirsi al coro degli impegni internazionali con caparbietà e professionalità. </i>]



Ministro Belloni nuova esperienza e nuova attività, cosa si aspetta da questo lavoro?
Sono venuta alla Cooperazione per lo Sviluppo, con la determinazione innanzitutto di dare un’impronta manageriale a questa struttura, vorrei cercare di creare un ambiente in cui, ispirandosi a principi di coerenza e di efficienza, si possa dare un segnale di capacità, nella Pubblica Amministrazione, di operare all’estero nel settore dello sviluppo in maniera coerente con gli impegni che l’Italia ha assunto a livello internazionale, garantendo al contempo l’efficacia dell’aiuto.
Cioè garantendo che l’Italia sia effettivamente in grado di fornire quei mezzi e quegli strumenti verso un processo che non può che essere lungo, ma che deve essere indirizzato a consentire ai Paesi più poveri di raggiungere livelli di vita migliori e, soprattutto, più equi rispetto ai Paesi industrializzati e già sviluppati.

Questa linea di principio professionale ed etica, si rispecchia in quello che è l’intento del prossimo G8, il cui tema centrale dovrebbe essere esattamente la povertà. È possibile diminuire i livelli di povertà e come? Pensando all’Africa e alle economie dei Paesi in cui si produce poco e si esporta quasi nulla, come si può arrivare a diminuire la soglia di povertà di queste economie?
Certamente io mi affaccio al tema della Cooperazione allo Sviluppo in un momento particolarmente difficile non solo per l’Italia, ma per tutta la Comunità Internazionale; mi riferisco naturalmente alla crisi finanziaria internazionale, che fa sì che le risorse a disposizione, per investire nello sviluppo di queste aree, siano necessariamente ridotte per le difficoltà esistenti anche nei Paesi donatori.
Tuttavia credo che – se si parte dalla consapevolezza che in un mondo globale le economie sono interdipendenti – gli obiettivi da raggiungere non possano essere troppo diversi da quelli dettati dalla necessaria riduzione dei divari esistenti tra “economie povere” ed “economie ricche”.
Credo, quindi, che partendo dalla consapevolezza che sia interesse comune lavorare insieme per raggiungere insieme dei livelli di sviluppo maggiore, possa essere più semplice comprendere che una “quota parte” degli investimenti che facciamo per noi, Paesi di “poteri di produzione”, debba essere dedicata a consentire agli interlocutori di “livello più basso di produzione” di avvicinarsi a standards superiori, affinchè anche gli Stati più poveri – naturalmente quelli dell’Africa, forse sono tra quelli più colpiti dalla povertà e, soprattutto, dalle condizioni sociali molto meno avanzate – possano diventare aree di investimento.
Ecco, credo che investire in questi Paesi, in fondo sia un investimento per noi stessi e se questo investimento è serio deve ovviamente creare qualche progresso.
È importante che in Italia si comprenda – così come molti dei donatori hanno compreso – che questo esercizio comporta uno sforzo molto più consistente nell’assicurare la coerenza e l’efficacia dell’aiuto: non è più il momento di pensare ad attività di sviluppo limitate a singole attività – ad un pozzo piuttosto che ad una casa – bisogna essere in grado di formulare programmi coerenti che dovranno essere anche complementari ed integrativi dell’azione che, ad un più ampio raggio, mette in opera l’intera comunità internazionale.

Prima di ipotizzare e di concretizzare gli interventi, immagino che facciate degli studi di fattibilità e previsione e delle analisi sul livello di vita, sul tipo di economia dei Paesi: questi studi vengono fatti direttamente dalla Direzione Generale? Oppure vi giovate di studi già fatti in ambito MAE o di indagini realizzate da altre Amministrazioni dello Stato?
Voglio essere molto sincera su questo, innanzitutto ho premesso che è necessario investire sulla struttura, quindi sulle risorse umane e finanziarie a nostra disposizione proprio per garantire il risultato e l’ efficacia dell’attività: siamo ancora lontani dall’avere una struttura del tutto autonoma in grado di fare la totalità delle analisi cui fare riferimento.
Abbiamo cominciato a lavorare – anche in coerenza con quello che ci viene richiesto dall’OSCE e dal DAC – su un piano di efficacia delle linee-guida che, ispirandosi alle linee programmatiche di tutta la Cooperazione allo Sviluppo, ci permette di essere coerenti con l’azione internazionale e ci consente, soprattutto, di identificare i Paesi ed i settori nell’ambito dei quali poter sviluppare dei programmi d’intervento.
Abbiamo fatto significativi progressi da questo punto di vista e sono fiduciosa che nei prossimi mesi sarà possibile pubblicare il piano dell’efficacia dell’aiuto con le linee-guida – sia settoriali e specifiche che geografiche – che dovrebbe diventare lo strumento a cui si deve ispirare non soltanto la cooperazione istituzionale ma anche la società civile e tutti gli altri attori che intervengono in favore dello sviluppo nei Paesi meno avanzati.

Sarà un lavoro molto interessante anche per chi ha curiosità e ha interesse a capire qual è il livello di produttività e il livello di vita reale di paesi che sembrano ancora molto lontani dagli schemi di società “civilizzate ed evolute” come quella Italiana. La Direzione Generale lavora anche con le Organizzazioni non governative, che rapporti ci sono tra Direzione Generale e ONG?
Il rapporto fra la Direzione Generale Cooperazione allo Sviluppo e le ONG è un rapporto di lunga data, un rapporto che ha conosciuto alti e bassi e che, spesso, ha anche visto una certa dialettica. Io credo che questa dialettica debba essere mantenuta e che sia molto sana anche per consentire all’Amministrazione di essere concreti, di “tenere i piedi per terra” laddove è indispensabile avvalersi di strumenti operativi forniti dalle stesse organizzazioni ONG che operano all’estero.
Questo è un momento particolarmente felice delle relazioni tra la Dire-
zione Generale e le ONG che suggeriscono un confronto costruttivo che permette di recepire il meglio che si può ricavare dall’Istituzione e da chi invece – in maniera del tutto autonoma – opera per le stesse finalità. La chiave di lettura corretta della collaborazione sta, infatti, nella finalità unica di progetti diversi, di livelli differenti di conoscenza del terreno sul quale si
opera e di proposte diverse sulla base delle quali si formulano le linee programmatiche.
Un altro aspetto che ritengo particolarmente rilevante è il rapporto della cooperazione instaurato con le ONG sul tema della cooperazione militare e della cooperazione civile nelle aree di crisi. La Direzione Generale ha promosso un’iniziativa che ha dato eccellenti risultati in Libano, finanziando un esperto messo a disposizione da tutte le organizzazioni ONG che ha lavorato in Libano proprio per formulare una specie di vademecum, un manuale per consentire che le attività SIMIC, quindi le attività della cooperazione militare, fossero integrate e complementari con la strategia della cooperazione allo sviluppo promossa dalle Istituzioni ONG.
Questo esperimento è stato ritenuto talmente valido che l’esperto della cooperazione adesso lavora per le Nazioni Unite, per l’Agenzia dell’Emergenze Umanitarie (OCHA) in Afghanistan per portare a termine il medesimo progetto, per le Nazioni Unite.

Mi veniva in mente proprio la situazione afghana, in cui è chiaro che l’opzione militare da sola parrebbe non bastare nè per dare stabilità al paese nè soprattutto per garantire la possibilità di un’economia alternativa, o quantomeno concorrente, rispetto a quella della droga: ci sono prodromi validi per una situazione del genere in Afghanistan?
La situazione dell’Afghanistan è certamente molto complessa e veramente credo che le Comunità Internazionali debbano impegnarsi molto su questo terreno così complesso e così difficile. È largamente condivisibile che un’opzione militare – se non sostenuta anche da un impegno civile di uguale portata – non sia un’opzione risolutiva.
L’Italia sta facendo la sua parte in termini militari, com’è noto, ma anche in termini di impegno per lo sviluppo e per la cooperazione civile. L’impegno presuppone anche una presenza civile italiana, il che comporta delle ovvie difficoltà, da un punto di vista di sicurezza, che debbono essere risolte, nei limiti del possibile, dal Governo. Va, tuttavia, detto che la strategia che ci prefiggiamo non può prescindere da un investimento sul futuro degli afghani e, quindi, da un coinvolgimento della “nostra” capacità di condividere esperienze e di fornire aiuto anche nel settore “civile”.

La Cina è al centro di molti dibattiti sulle potenzialità produttive delle “economie emergenti”, ma come si lavora in Cina?
La Cina è una realtà molto complessa – se vista dall’ottica dalla Cooperazione allo Sviluppo – si tratta di un Paese che ha raggiunto livelli considerevoli di sviluppo in certi settori e in certe aree, ma che al contempo registra alcune criticità prevalentemente in zone agricole sub-urbane. L’intervento italiano, nell’ambito di una programmazione basata sull’efficacia e sulla coerenza dell’aiuto, ha cercato di puntare su settori che consentano innanzitutto di portare un “valore aggiunto in quanto Italia”, mi riferisco in particolare al settore della formazione, del restauro e al settore della tutela del patrimonio culturale.
Si tratta poi di un Paese che – a mio avviso – deve essere sempre più coinvolto nella dialettica dell’impegno per l’aiuto allo sviluppo globale: la Cina si può configurare, al contempo, come Stato idoneo a ricevere aiuti allo sviluppo, per quanto concerne taluni settori interni ma che, al tempo stesso, contestualizzata in altre aree, non può trascurare l’impegno allo sviluppo dei Paesi in cui è presente. Anche la Cina, perciò, dovrebbe cominciare a condividere con la Comunità internazionale l’esigenza di essere presente in aeree più povere – tipo quella africana – contribuendo allo sviluppo degli interlocutori locali.
Io credo che – come già è capitato con il Brasile – non si possa escludere di coinvolgere la Cina anche in operazioni triangolari di cooperazione allo sviluppo, cioè usando quel valore aggiunto che certi paesi hanno per la specifica presenza economica e commerciale, coinvolgendoli in attività più connotate – come solidarietà e intervento per lo sviluppo locale – nell’interesse comune e globale dell’esigenza di soddisfare i requisiti di un’economia interdipendente qual è quella del mondo in cui viviamo.

L’immagine, il viso, la professionalità del Ministro Belloni sono stati il simbolo dell’Unità di Crisi, che cosa Le manca di quell’Ufficio?
Dell’Unità di Crisi mi manca, direi innanzitutto, una struttura consolidata, nel senso che io ritengo che il Capo di una struttura debba lavorare per rendere permanente il lavoro che ha fatto, con l’Unità di Crisi credo di essere riuscita a far sì che la struttura possa “marciare con le proprie gambe” e, quindi, devo dare atto a tutto il personale e alle modalità organizzative di quella struttura di poter vivere da sola: è quello che sto cercando di fare anche alla Cooperazione.
Tutto sommato, mi manca poco, direi, perché guardo dall’altra parte dell’edificio con un bellissimo ricordo di quello che è stato fatto e con la gioia di vedere che questa struttura è ancora lì e continua a lavorare nel pieno senso dello Stato. Credo che ci arriveremo anche alla Cooperazione allo Sviluppo, se ci metteranno in condizione di farlo e se ci daranno quel minimo indispensabile per poter replicare un’operazione di successo.



In relazione alle linee-guida ed agli indirizzi di programmazione della Direzione Generale della Cooperazione allo Sviluppo, vedasi: “La Cooperazione italiana allo sviluppo nel triennio 2009-2011”.



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