La nozione di intelligence

La percezione che il comune cittadino ha del mondo dell'intelligence è spesso inconsapevolmente influenzata - e talora distorta - dalle suggestioni provenienti dalla letteratura, dal cinema e dalla stampa, che raramente ne forniscono una rappresentazione fedele.
Credo pertanto che non sia inutile - prima di esaminare come e perché si debba procedere alla riforma dei Servizi - porsi due domande preliminari, che nella loro semplicità potranno apparire quasi provocatorie: sappiamo veramente che cosa sono i Servizi di intelligence e siamo certi che, in un Paese democratico, essi siano davvero necessari?
Con riferimento alla prima domanda, occorre riconoscere che in Italia, a differenza di altri Paesi, non esiste una diffusa consapevolezza circa la natura e le finalità dell'intelligence. Ciò è dovuto a motivi di carattere culturale e storico, connessi, tra l'altro, alle modalità con le quali è avvenuta la nostra unificazione nazionale, frutto più del grande slancio ideale del Risorgimento e delle abili strategie diplomatiche di Cavour che non dell'azione sistematica di forze armate regolari, efficienti e ben addestrate.
Questa circostanza ha fatto sì che in Italia, a differenza di quanto avvenuto ad esempio nel Regno Unito, in Francia o negli Stati Uniti, non si sia mai realmente affermata una vera cultura della difesa e della sicurezza nazionale, di cui l'intelligence costituisce una componente essenziale.
Per fornire una risposta al mio primo quesito, ricorrerò pertanto alle parole dell'uomo politico italiano che forse più di ogni altro si è occupato della materia, divenendone un indiscusso esperto: il Presidente emerito della Repubblica Francesco Cossiga.
Secondo la definizione che ne fornisce il Presidente Cossiga, l'intelligence è "la raccolta di ogni tipo di informazione, notizie, documenti e materiali che interessano la formulazione e l'esecuzione non solo della politica militare, ma anche della politica estera, della politica economica e della politica finanziaria del Paese, nonché la difesa da pericoli esterni di aggressioni contro la sicurezza dello Stato ed il benessere civile, economico e sociale della sua comunità" (2) .
In concreto, la raccolta di informazioni può svolgersi in forme diverse: attraverso l'impiego di risorse umane (le classiche "spie" e, più in generale, l'attività di HUMINT) o l'utilizzo di moderne tecnologie (si pensi alle intercettazioni o all'uso dei satelliti); mediante l'acquisizione di notizie segrete ovvero attraverso il monitoraggio e l'analisi delle cosiddette "fonti aperte" (stampa, letteratura, televisione o internet).
I Servizi di informazione e sicurezza devono, quindi, essere dotati non solo degli "007" tanto celebrati dai romanzi e dai film di spionaggio, ma anche e soprattutto di tecnici competenti e di esperti di tutte le discipline che possono rivestire un interesse: dall'economia alla linguistica, dalla storia alla fisica nucleare, dall'informatica al diritto.


La necessità dei Servizi di Intelligence

Chiariti in questi termini natura e finalità dell'attività di intelligence, è possibile dare una risposta anche al secondo quesito che in precedenza ho formulato.
Se il ruolo e la funzione dell'intelligence sono quelli che ho sinteticamente ricordati, si dimostra infatti del tutto infondata la tesi - talora prospettata, più o meno esplicitamente, nel dibattito politico - secondo la quale la presenza di Servizi di Informazione e Sicurezza sarebbe tipica dei regimi totalitari, ma non avrebbe ragion d'essere in un ordinamento democratico, perché il loro ruolo sarebbe già assicurato dalle forze armate e di polizia.
La realtà è ben diversa. Ai Servizi di Informazione e Sicurezza competono, infatti, compiti nettamente distinti da quelli affidati alle forze armate e di polizia: i primi forniscono all'autorità politica tutte le informazioni e l'assistenza necessarie per la elaborazione di un efficace dispositivo di sicurezza nazionale; le seconde sono chiamate a dare concreta attuazione a questo dispositivo.
Occorre, inoltre, ricordare che i Servizi di Intelligence possono trovarsi nella necessità di compiere, nell'interesse nazionale, "operazioni non convenzionali", che - potendo comportare la violazione di norme di legge - sarebbe quanto mai inopportuno affidare alle forze armate e di polizia, che hanno quale principale missione istituzionale il più rigoroso rispetto della legalità.
Per questa ragione, come dimostra chiaramente l'esperienza anglosassone, anche gli Stati di consolidata tradizione democratica ritengono legittimo e necessario dotarsi di efficienti Apparati di intelligence, che naturalmente sottopongono ad una rigorosa disciplina e ad un articolato sistema di controlli.


Le riforme dei Servizi nell'esperienza
italiana

Passando ad esaminare l'esperienza italiana, si può affermare che il tema della riforma costituisce una costante nella storia dei nostri Servizi di informazione e sicurezza.
È noto come l'istituzione di stabili Organismi di intelligence sia relativamente recente nel nostro Paese, sebbene l'attività di spionaggio abbia una lunga tradizione anche in Italia. Del resto, come efficacemente ha osservato, non senza una piccola dose di malizia, la dottrina anglosassone, il mestiere di spia costituisce "la seconda professione più antica del mondo" e, da questo punto di vista, gli italiani non rappresentano certo una eccezione.
Limitandoci agli ultimi due secoli di storia, basti pensare al rilevante contributo fornito alle strategie sabaude da illustri "agenti segreti" quali Luigi Carlo Farini (3) , Carlo Boncompagni (4) o le celeberrime contesse Paolina di Rasini e Virginia di Castiglione.
Tuttavia, a parte una breve, sfortunata parentesi nella seconda metà dell'Ottocento (5) , solo nei primi anni del secolo scorso il Regno di Italia decise di dotarsi di una struttura informativa militare centralizzata.
Per altro, questa struttura non diede di sé prove particolarmente brillanti, lasciandosi sorprendere sostanzialmente impreparata dallo scoppio del primo conflitto mondiale, durante il quale non fu in grado di contrastare adeguatamente l'efficiente spionaggio austriaco.
Fu così che, già sul finire della Grande Guerra, in Italia si iniziò a discutere per la prima volta dell'esigenza di riformare gli Apparati di informazione e sicurezza nazionali.
Nel 1916 venne quindi creato il "Servizio informazioni del Comando supremo", il cui Reparto di controspionaggio si rese tuttavia ben presto responsabile di talune operazioni illegali. Parallelamente alla creazione dei Servizi informativi militari, analoghe strutture vennero introdotte anche presso l'amministrazione civile, in seno al Ministero dell'Interno.
L'instaurazione della dittatura fascista comportò un radicale riassetto dei Servizi informativi, sia civili che militari.
In particolare, nel 1925 fu istituito il SIM, Servizio informazioni militari, che oltre alle funzioni proprie di un Servizio di spionaggio e controspionaggio militare, assunse nuove competenze in materia di controllo degli oppositori del regime.
Con questo intervento, si realizzò, pertanto, una seconda riforma dei Servizi nazionali, che produsse frutti dolorosi in termini di repressione delle libertà e della vita democratica del Paese.
All'indomani della conclusione del secondo conflitto, il SIM venne travolto dalla divulgazione di notizie concernenti l'attività svolta nel periodo fascista e fu pertanto definitivamente sciolto il 31 dicembre 1945.
Seguì una fase di grande incertezza, nel corso della quale l'attività informativa si ridusse al minimo, forse anche per la volontà degli Alleati di impedire la ricostituzione dei Servizi di intelligence prima di conoscere la definitiva collocazione internazionale dell'Italia.
Con le elezioni del 18 aprile 1948 e l'adesione italiana al Patto Atlantico si crearono i presupposti per la ripresa dell'attività e si decise di procedere ad una nuova riforma: la terza.
Nel 1949 venne istituito il SIFAR (Servizio informazioni forze armate), che operò fino al 1965, quando, con una ulteriore riforma, esso fu sostituito dal SID (Servizio informazioni difesa).
È noto come sull'attività di questi due Servizi - che si trovarono ad operare nella fase più delicata del confronto tra i blocchi - si siano concentrate critiche, censure e sospetti, soprattutto per le attività di dossieraggio ai danni di uomini politici e di privati cittadini e per il ruolo oscuro svolto in talune drammatiche vicende del nostro Paese.
Per tali ragioni, nella seconda metà degli anni settanta, tutte le forze politiche convennero di definire per legge una disciplina rigorosa dei Servizi, che ne assicurasse la lealtà istituzionale ed il rispetto dei principi democratici, scongiurando il rischio di ulteriori deviazioni o abusi.
Venne così definita, con la legge n. 801 del 1977, la quinta riforma dei Servizi, che per l'epoca conteneva elementi di grande novità e rappresentava una disciplina molto avanzata, anche rispetto alle esperienze straniere. Con questa legge si sono istituiti un Servizio per la sicurezza democratica (il SISDe), uno per la sicurezza militare (il SISMi) ed un organo di coordinamento del loro operato (il CESIS) e si sono attribuite direttamente al Presidente del Consiglio dei ministri la responsabilità e l'alta direzione della politica di informazione e sicurezza nazionale.
Molto importante e positiva è stata anche l'introduzione - sia pure in forma attenuata - del controllo parlamentare sull'operato degli Organismi di intelligence, mediante l'istituzione del Comitato parlamentare per i Servizi di informazione e sicurezza e per il segreto di Stato.
Il Comitato ha il fondamentale compito di verificare che l'attività dei Servizi di informazione e sicurezza si svolga nei limiti stabiliti dalla legge e, a tal fine, può chiedere informazioni al Governo e formulare proposte e rilievi.


Le ragioni di una nuova riforma

Dopo la lunga serie di riforme e controriforme sin qui sinteticamente ricordate, per 30 anni la disciplina dei Servizi di informazione e sicurezza è rimasta sostanzialmente inalterata.
Nel frattempo il mondo ha subito un processo di trasformazione senza precedenti: sul piano geopolitico, la caduta del muro di Berlino nel 1989 e gli attentati dell'11 settembre 2001 hanno definitivamente mutato lo scenario internazionale, mentre sul piano economico lo sviluppo tecnologico e la globalizzazione dei mercati hanno introdotto ulteriori elementi di complessità.
Di fronte alle nuove sfide poste dagli attentati alle Torri gemelle e dalle minacce del terrorismo di matrice fondamentalista, la nostra Intelligence ha complessivamente dimostrato una buona capacità di reazione.
Pur dovendosi confrontare con repentine trasformazioni di scenario e con un quadro normativo ormai obsoleto, in questi ultimi anni i nostri Servizi sono stati in grado di definire nuove strategie e di riconvertire nella lotta al terrorismo la propria rete informativa nel Medio Oriente.
Questa rete è stata valorizzata a tal punto da consentire alla nostra Intelligence non solo il conseguimento di brillanti risultati in contesti ritenuti impenetrabili da parte di qualunque altro Servizio occidentale, ma anche la possibilità di fornire un concreto contributo di informazioni e analisi ai nostri alleati impegnati nella lotta al terrorismo internazionale.
Una prova evidente del prezioso lavoro svolto dai nostri Servizi in questi anni è costituita dal fatto che l'Italia, pur essendo presente con forze di pace in Iraq, non ha subito attentati sul proprio territorio, contrariamente a quanto avvenuto in Spagna o nel Regno Unito: e ciò non può certo ritenersi frutto del caso.


I contenuti della riforma
all'esame del Parlamento

Malgrado i successi conseguiti dai Servizi nazionali, restano ferme l'inadeguatezza del quadro normativo vigente e l'esigenza di procedere ad una radicale ridefinizione dell'assetto e della struttura degli Organismi di intelligence, nonché all'aggiornamento degli strumenti a loro disposizione e della loro capacità operativa.
Per queste ragioni, il Parlamento ha recentemente avviato l'esame di alcune proposte di riforma dell'Intelligence, con l'obiettivo di porre rimedio ai limiti che la legge del 1977 ha progressivamente evidenziato in sede di concreta attuazione.
Anche il Comitato che presiedo ha offerto un contributo di riflessione ed esperienza su tali questioni, elaborando una propria proposta (6) - condivisa da tutte le forze politiche presenti al suo interno - che è stata in larga misura recepita nel testo unificato adottato come testo base dalla Commissione Affari costituzionali (7) .
In estrema sintesi, le linee guida lungo le quali la proposta si sviluppa possono riassumersi nei seguenti termini.
a) La struttura del sistema informativo.
Si prevede, in primo luogo, il rafforzamento del ruolo di direzione politica del Presidente del Consiglio dei ministri, che - per il tramite di una struttura di coordinamento più potente dell'attuale CESIS - viene posto finalmente in condizione di avere l'effettivo controllo dei Servizi e di poterne orientare l'azione nell'interesse e per la difesa della Repubblica, assumendone la conseguente responsabilità innanzi al Parlamento.
Si modernizza, inoltre, la struttura dei Servizi, per i quali viene delineato un nuovo quadro di regole certe e di competenze definite.
Per ciò che riguarda il profilo organizzativo, si è preferito adottare il modello "binario", basato cioè sulla presenza di due distinti Servizi, uno destinato ad operare all'estero (il SIE) ed uno attivo sul territorio nazionale (il SIN). Questa scelta è stata effettuata nella convinzione che l'accorpamento di tutte le funzioni di intelligence in un unico Servizio determinerebbe una eccessiva concentrazione di poteri, difficile da governare, potenzialmente pericolosa per le Istituzioni democratiche e, per giunta, inefficiente perché richiederebbe una struttura burocratica elefantiaca.
I due Servizi garantiscono, invece, una maggiore specializzazione nelle aree di rispettivo interesse, sono più facilmente gestibili e non comportano aggravi di oneri, tenuto conto che molte delle funzioni comuni (quali il reclutamento, la formazione e l'addestramento del personale) potranno essere svolte a livello centrale.
Il modello binario è, del resto, quello più diffuso nei principali Stati occidentali, fatta eccezione per gli Stati Uniti, il cui sistema di intelligence è caratterizzato - come è noto - dalla presenza di una vera e propria "galassia" di agenzie.
I due nuovi Servizi saranno coordinati tra loro da un Dipartimento appositamente costituito presso la Presidenza del Consiglio dei ministri (il DIS).
Al riguardo, nel corso dei lavori parlamentari si è a lungo discusso se il Dipartimento dovesse essere alle dipendenze di un Ministro o di un sottosegretario.
Alla fine, si è optato per una soluzione "flessibile", che consente al Presidente del Consiglio dei ministri di scegliere se ed in quale misura delegare le funzioni a lui non riservate in via esclusiva e se il destinatario della delega debba essere un Ministro senza portafoglio ovvero un Sottosegretario di Stato.
Personalmente ritengo che, qualunque sia la determinazione in concreto adottata, l'importante è che il coordinamento sia effettivo e che la responsabilità ultima della gestione degli Organismi di intelligence di fronte al Parlamento ed al Paese resti chiaramente in capo al Presidente del Consiglio dei ministri.
I due Servizi si dividono, secondo un criterio territoriale, anche le competenze in materia di controspionaggio, cioè il complesso di attività diretto a scongiurare il rischio che agenti di Stati esteri o di organizzazioni ostili possano appropriarsi di segreti essenziali per la sicurezza del Paese o infiltrarsi per interferire nei processi decisionali del nostro sistema istituzionale ed economico.
Complessivamente la riforma razionalizza l'attività degli Organismi di intelligence, ne accresce l'efficienza ed evita le sovrapposizioni e i conflitti di competenza che attualmente si riscontrano nei rapporti tra SISMi e SISDe.
b) Le garanzie funzionali.
Altra rilevante novità è costituita dalla introduzione delle cosiddette "garanzie funzionali", cioè di una disciplina che, in casi eccezionali e con precise garanzie, consente agli appartenenti agli Organismi di intelligence di tenere comportamenti in contrasto con disposizioni penali.
La normativa vigente non prevede, infatti, la possibilità che agenti dei Servizi possano essere autorizzati a compiere, a difesa della sicurezza nazionale, condotte configuranti reati. Ciò determina conseguenze paradossali: l'agente che, ad esempio, si introduca in un covo terroristico per prendere visione dei piani di un possibile attentato rischia di essere condannato per violazione di domicilio, salvo che sulla vicenda venga opposto il segreto di Stato.
Se la nuova disciplina sarà definitivamente approvata, si potrà scongiurare un simile rischio, senza alcun ricorso abnorme all'istituto del segreto di Stato.
Infatti, fermo restando quanto disposto dall'articolo 51 del codice penale, non sarà punibile il personale dei Servizi di sicurezza che sia stato legittimamente autorizzato a tenere condotte previste dalla legge come reato, purché esse siano indispensabili alle finalità istituzionali dei Servizi.

In nessun caso potrà essere autorizzato il compimento di delitti diretti a mettere in pericolo o a ledere la vita, l'integrità fisica, la personalità individuale, la libertà personale, la libertà morale, la salute o l'incolumità di una o più persone.
La speciale causa di giustificazione non troverà, inoltre, applicazione con riferimento ai reati di attentato contro organi costituzionali e contro le assemblee regionali, agli attentati contro i diritti politici del cittadino, nonché - salvo casi specifici, individuati per legge - ai delitti contro l'amministrazione della giustizia.
Ulteriori garanzie sono state introdotte a tutela dell'attività di partiti politici, organizzazioni sindacali e giornalisti professionisti. Più in generale, si è previsto espressamente il divieto di autorizzare il compimento di reati per i quali non sia opponibile il segreto di Stato, fatti salvi i casi di infiltrazione in organizzazioni criminali di stampo mafioso o in formazioni eversive.
c)Il controllo parlamentare.
Il complesso di interventi sin qui descritti determina un obiettivo potenziamento dei poteri a disposizione dei Servizi.
Per questa ragione, nella proposta di riforma si prevede un parallelo rafforzamento della funzione di controllo parlamentare, perché solo in un sistema caratterizzato da un efficace controllo democratico è possibile contenere il rischio di abusi o deviazioni nell'operato dei Servizi.
In particolare, si attribuiscono al Comitato parlamentare poteri e competenze significativamente più ampi di quelli attualmente previsti, che consentiranno il controllo dell'attività di intelligence in tutti i suoi aspetti, compresi quelli operativi, gestionali e contabili.
A titolo esemplificativo, merita di essere segnalato che - in aggiunta alle ordinarie audizioni periodiche del Presidente del Consiglio dei Ministri, del Ministro o del Sottosegretario delegati, dei Ministri facenti parte del CISR (Comitato interministeriale per la sicurezza della Repubblica), del Direttore generale del DIS e dei Direttori di SIE e SIN - si prevede che il Comitato possa, in casi eccezionali, disporre con delibera motivata l'audizione di dipendenti del Sistema di informazione per la sicurezza.
Si attribuisce, inoltre, al Comitato la facoltà generale di ascoltare ogni altra persona non appartenente al Sistema di informazione per la sicurezza in grado di fornire elementi di informazione o di valutazione ritenuti utili ai fini dell'esercizio del controllo parlamentare.
A carico di tutti i soggetti auditi è posto il dovere di riferire, con lealtà e completezza, le informazioni in loro possesso concernenti le materie di interesse del Comitato.
Si amplia apprezzabilmente, inoltre, il potere del Comitato di acquisire copie di atti e documenti in possesso del Sistema di informazione per la sicurezza, della Pubblica amministrazione o dell'Autorità giudiziaria e viene, altresì, per la prima volta espressamente previsto il controllo parlamentare sulla documentazione di spesa relativa alle operazioni concluse.
Innovando significativamente rispetto alla disciplina vigente, al Comitato sono attribuite anche rilevanti funzioni consultive: tale organo è, infatti, chiamato ad esprimere il proprio parere - obbligatorio, ma non vincolante - sugli schemi dei regolamenti previsti dalla legge, nonché su ogni altro schema di decreto o regolamento concernente l'organizzazione e lo stato del personale.
Si prevede, inoltre, che il Presidente del Consiglio dei ministri informi preventivamente il presidente del Comitato circa le nomine dei Direttori e dei Vice direttori di DIS, SIN e SIE: viene, in tal modo, assicurata la possibilità di esercitare le funzioni di controllo anche su queste delicate scelte, senza tuttavia porre in essere alcuna indebita forma di co-gestione tra Esecutivo e Parlamento.
d) Il segreto di Stato.
Proseguendo nell'esame dei contenuti della riforma, particolare rilievo merita la nuova disciplina del segreto di Stato, che limita l'utilizzo di questo istituto ai soli casi in cui esso sia effettivamente indispensabile per la tutela della sicurezza del Paese e dei suoi cittadini.
Sono coperti dal segreto di Stato gli atti, i documenti, le notizie, le attività e ogni altra cosa la cui diffusione sia idonea a recare danno all'integrità della Repubblica, anche in relazione ad accordi internazionali, alla difesa delle Istituzioni poste dalla Costituzione a suo fondamento, all'indipendenza dello Stato rispetto agli altri Stati e alle relazioni con essi, alla preparazione e alla difesa militare dello Stato.
Viene, inoltre, introdotto - per la prima volta - un limite massimo di durata del segreto, che potrà spiegare i propri effetti per un periodo complessivamente non superiore ai trenta anni.
Notevole interesse riveste anche la nuova disciplina concernente la tutela del segreto di Stato nel corso di procedimenti giudiziari.
Non solo viene confermato l'obbligo per i pubblici ufficiali, i pubblici impiegati e gli incaricati di un pubblico Servizio di astenersi dal deporre su fatti coperti dal segreto di Stato, ma si prevede altresì che quest'ultimo possa essere opposto all'autorità giudiziaria da qualunque testimone, ancorché non rivesta alcuna delle suddette qualità soggettive.
Una specifica disciplina è introdotta - sia pure con talune incoerenze - anche per l'ipotesi in cui il segreto di Stato sia opposto da persona indagata o imputata.
Sotto il profilo procedurale, la conferma della opposizione del segreto di Stato è assoggettata ad un regime analogo a quello previsto dalla legge n. 801 del 1977. Il Presidente del Consiglio dei ministri è, infatti, tenuto a comunicare al Comitato parlamentare ogni caso di conferma dell'opposizione del segreto di Stato, indicandone le ragioni essenziali. Il Comitato, se ritiene infondata l'opposizione del segreto, ne riferisce a ciascuna delle Camere per le conseguenti valutazioni.
Costituisce, invece, una novità di rilievo la previsione secondo la quale in nessun caso il segreto di Stato è opponibile alla Corte costituzionale. In tal modo, si intende affidare alla Corte, nell'ambito del giudizio per conflitto di attribuzione, il delicato compito di contemperare i diversi interessi - pubblici e privati - che possono in concreto entrare in contrasto con le esigenze di tutela del segreto di Stato.
Non è possibile, in questa sede, dare conto in dettaglio di tutte le ulteriori importanti novità previste dalla riforma, con riferimento ad esempio alle classifiche di segretezza (che finalmente trovano una dettagliata disciplina legislativa), ai rapporti tra Intelligence e Magistratura (sottoposti ad un regime ispirato ai principi di leale cooperazione tra istituzioni), alle modalità di reclutamento e formazione del personale (la cui rilevanza ai fini della efficienza dei Servizi non necessita certo di particolari spiegazioni).
Mi limiterò, pertanto, ad una breve considerazione conclusiva.
Sarebbe ingenuo pretendere che una nuova legge possa, d'un tratto, far scomparire tutte le difficoltà ed i limiti che caratterizzano da decenni l'attività dei Servizi di intelligence nazionali.
Sono tuttavia convinto che sinora il Parlamento, con il concorso di tutte le forze politiche, abbia svolto un buon lavoro e mi auguro che - compatibilmente con la difficile fase politico-istituzionale che il Paese sta attraversando - non si voglia perdere la preziosa occasione di approvare sollecitamente una riforma che possa realmente migliorare l'efficienza, la professionalità e l'affidabilità dei nostri Servizi, in un contesto di controlli e garanzie adeguate.
Se questo obiettivo sarà conseguito, la riforma costituirà un successo non di una parte politica, ma del Paese nel suo complesso, che in tal modo compirà un ulteriore importante passo per garantire ai propri cittadini un futuro di maggiore sicurezza nella democrazia e nella libertà.